蓝宇

摘 要：腐败行为是公共管理伦理的顽疾，制度反腐是管理伦理在制度领域选取的反腐败手段。管理伦理的实现必须要依靠制度。全面从严治党背景下反腐倡廉不断推进，对制度反腐也提出了更高的要求。文章就反腐败制度方面存在问题进行了分析并提几点建议措施。

關键词：公共管理伦理;制度反腐;制度

在公共管理伦理中，“公共权力”备受关注，对权力所属与权力立场问题的探讨是其核心。在探讨过程中“权为民所用”逐渐被确立为公共管理价值目标。腐败，一直是侵蚀国家健康肌体的毒瘤，常常表现为“公权私用”，法国近代思想家孟德斯鸠有一句名言：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止”，表明了对权力限制的重要性。制度对公共管理伦理的实现意义重大，公权私用的制度防范是其中的重要内容。

一、管理伦理的实现必须依靠制度

公权谋取私利的腐败行为是公共管理中的顽疾，它依附在人性贪婪的病灶上难以祛除。对如何遏制腐败的制度创制几乎已成为公共管理制度创制的核心内容。

制度反腐是指通过一定的制度设计和制度安排来遏制腐败的发生。我国著名的腐败问题研究专家李永忠指出“制度反腐有两个层次，第一个是浅层次的制度，往往就是人们通常理解的那一种制度，它是以条款规章的形式表现出来的。第二个就是深层次的制度，是保障这些条款能得以实行的组织体系。只有这个组织体系的权力架构科学合理了，那些条款才能保证实行。”本文认为浅层次的制度与深层次的制度是具体行为要求与实施的组织保障的结合。

制度反腐是管理伦理在制度领域选取的反腐败手段。中国成立以后，我国的反腐经历了运动式反腐、权力反腐和制度反腐三个阶段。腐败无孔不入，只要存在权力的地方就有发生腐败的可能，即使在新中国刚成立之时，在一穷二白的生存境遇中，仍然也存在腐败。社会主义建设初期，毛主席采取运动的方式来解决当时党内出现的不正之风和腐败问题。运动式反腐虽群众参与性强、覆盖面广，但对政治经济文化的发展造成了一定的冲击，十一届三中全会后，中央决定停止搞运动。这一时期的反腐方式虽较为便捷易操作，但随意性较强，会因领导者的改变而改变，因领导者的注意力而发生变化，其长效性和持续性有待进一步完善。

2003年《中国共产党党内监督条例》和《中国共产党纪律处分条例》颁布，这两个条例相比之前的各种措施，呈现出制度的力量这一特点。制度的可操作性、规范性和约束力与监督的质量和实际效果密切相关。随着两个《条例》的实施，中国的反腐机制将转为从源头着手遏制，在2003年也还有很多诸如《中国共产党党员权利保障条例》、《国有企业领导人员廉洁从业若干规定（试行）》等党内条规和行政法规相继颁布实施。这一年制度反腐取得了很大进展，是制度反腐史上具有里程碑意义的一年。

党内各项规章制度经实践检验，其理论也与时俱进做调整与丰富，以适应时代发展需要。如责任追究制度、干部回避制度、政务公开制度等做出了详尽的规定。特别是在进入新时代，党中央更加注重制度建设，2015年版的《中国共产党廉洁自律准则》、2016年的《中国共产党问责条例》、2017年《中共产党巡视工作条例》、2018年的《中国共产党纪律处分条例》等都是通过健全制度最大程度上遏制腐败发生。

制度反腐是我国在实现干部清正、政府清廉、政治清明目标下的正确选择。从它的政治意义上讲，制度的功能就是给政治行为划清界限，以此来约束、规范公共权力的行使。社会风气与政治制度往往是正相关的关系，通常良好的政治制度能够促进良好社会风气的形成。假若一个社会腐败风气盛行，那么也不可能与其制度安排严重不合理、存在严重缺陷无关。因此，对腐败这一现象，必须要用制度去规范和制约。个人的选择必定要受到现实经济和政治体制的约束，完善的制度能对人做出选择——何种措施能实现最大收益的选择，产生指引作用。只有建立个完善制度，形成体系，才能有效的防治腐败。邓小平曾言“不坚决改革现行制度中的弊端，过去出现过的一些严重问题今后就可能重新出现。”制度反腐是治理腐败的最根本和最为重要的手段。

我国的制度反腐败工作一直在向前推进。横向上中央加大了巡视的力度，由过去的临时巡视发展为建立专职机构的巡视，并且覆盖面广。“党的中央和省、自治区、直辖市委员会实行巡视制度，建立专职巡视机构，在一届任期内对所管理的地方、部门、企事业单位党组织全面巡视”;纵向上表现在机构设置上：中央部委、中央国家机关部门党组（党委）可以实行巡视制度，党的市（地、州、盟）和县（市、区、旗）委员会建立巡视制度;巡视工作的领导机构即党的中央和省自治区、直辖市委员会成立巡视工作领导小组、设立巡视领导小组办公室、巡视组。巡视组向巡视工作领导小组负责并报告工作。同时也加大了有关制度反腐的法律法规建设，出台了系列监督法规等。

二、制度创制存在的问题分析

虽然，我国的制度反腐已经取得了很大的进步，但能否说我们已经建立健全了“不敢腐”的腐败惩戒机制，“不能腐”的腐败防范机制，“不想腐”的保障机制？答案显然是否定的，我们还有很长一段路要走，必须在理论和实践中进行继续探索，任重道远。

现行的反腐倡廉制度，散见于各种法律、政策文件中，其所涉及的面广，规定也具体详细。但总体而言，反腐败制度仍然是政策性规定为主，完整配套的法制制度体系较为缺乏。应急性要高于长效性，在实际操作中也存在不便，制度滞后于社会的发展。所以，尽管说现在反腐败已经取得了很大成效，出台了不少反腐败制度，但是与腐败是一个永恒的课题。每年被查处的领导干部腐败案件不在少数，大案要案时不时出现，面对新情况的出现，在制度也因与时俱进不断完善。就目前我国实际情况而言，制度创制有如下几方面问题：

（一）制度架构不够统一，系统性、严密性有待进一步提高

长期以来，对制度反腐本身这个理论概念及其实践都存在着一个共同的误区，就是把反腐制度建设和规章制度建立完全的等同起来，认为通过规章制度的建立就能够从根本上解决腐败问题。因为缺乏系统性，就很难发挥组合、系统优势，1+1>2的效果难以显现，太过于分散，“头疼医头，脚痛医脚”并非长久之举。如县委书记作为“一把手”，对他的监督就面临着“上级监督太远，同级监督太软，下级监督太弱”的问题。这种监督缺乏其他相应的制度与其呼应，缺乏根基及其核心部件。缺乏保障性的机制，其他机制就很难发挥出设计之初想要达到的实际效果，因此对反腐败的实现效果也大打折扣。反腐败制度的建设应当要重视它的“源”问题，除了建立各项规章制度，更要建立“元”制度，为其他制度的实施提供保障。不光要反腐制度本身，还要有其他制度相配套。正如亨廷顿他所注意到的那样，“在一个腐化成风的社会里，采用严厉的反腐化的法令只会增加腐化的机会”，必须要建立一个完善的国家制度体系来反腐，而反腐制度作为其中的一个部分，和其他部分有效结合，才能更大效度的发挥制度反腐作用。

（二）制度制约的重心有所偏移，平衡性有待增强

反腐败制度要既抓党内制度建设又抓党外制度建设。党内制度需要国家、社会层面的他统筹谋划，才能得以健全并取得實效。在所有的反腐败制度安排中，执政党的党内反腐败制度建设就要与社会反腐败制度相联系形成联动性效应。“内部人监督”这种做法，往往会表现出信息不对称、有偏差，监督力度不够、和处理乏力等的问题。同时，在同一个时空层面上，舆论监督制度、群众监督制度滞后于党内监督制度，不在一个同发展层次上的互动、互补，其联动效果自然也要差一些。因此，不仅是要在完善党内监督上发力，而且在国家和社会层面的制度安排也要跟上步伐，这是时代对当前制度反腐的要求。

（三）制度的操作性、执行力有待增强

再好的法规、制度，若放在实践中不便于操作，那还是会在很大程度上流于表面形式，实际操作可能会与制度本身产生一定的背离影响作用效果。好的法规也要切实的执行有力才能行，否则就形同虚设。很多法规、制度没有达到应有的效果，究其原因与没有切实得到有力的执行不无关系，所以提高制度反腐的有效性是十分有必要的，制度必须要以最大的力度去执行，才能够树立制度反腐的权威。如每年在各重大节日中央几乎都要下令禁止公款吃喝游玩，对迎来送礼做出限制和规定，这些行为是白纸黑字、明文规定所禁止的，但是违规的公款吃喝事件依旧还是会发生，这就是在某种程度上对制度的公然挑衅。

三、问题分析及制度建设思考

结合当前我国制度创制与执行的情况来看，反腐败制度存在着这几个缺陷：

第一， 公共管理制度创制的目的是制约权力。腐败是“滥用公共权力谋取私利”，那么制度反腐的本意就是要通过创制制度来约束权力，制度是由党和政府及其他群体组织的主要领导集体来研究、制定、实施的。换而言之就是这个集体既是制度的制定者，可对制度进行修改和解释，又是制度制约对象的其中一个部分，同时还是制度的执行者，按照这种推理是制度执行制定者、执行者对拥有公权力的自我制约与限制，即自我反腐。制度外在的约束力如若不到位，那就成了自我反腐，反腐的有效性完全依附于拥有公权力人的道德品质，那就跳出一个值得我们思考的问题，制度反腐败的意义何在？

第二，缺乏制度制约的组织力量。控制权力通常会采用权力制衡的方式。在当前的制度中，距离在党的统一领导下，实现“互相制约”、“民主集中”、“权监督配比”这三大原则的妥当安排，在现实的实践中还是存在一定的差距。制度反腐必须要建立在建立了保障制度条款能得以严格实行的组织体系之上才能得以实现。虽然也建立了与管理权相抗衡的诸如党内监督、群众监督、行政监督等，但也存在两个问题，一是这些监督或者说是监督权限与行政管理权力之间是“有缝对接”的，或者某一种，它的力量不足以达到可与行政管理权限相抗衡的水平，有时候可能因为信息的不对称而产生新的问题。二是所有的这些监督权力，如果把它统一起来，其实也可以归到公共管理权力中去，从而弱化甚至是丧失这些作用。

第三， 制度安排的技术品质有待提高。根据不同的标准，制度可以有不同的划分，在当前党风廉政建设和反腐败工作不断深入的背景下，迫切需要一些法规制度的各项配套措施。创制的科学性、合理性严密性有效性等都可以进一步的调整提高。根本性的问题就在于反腐败制度的制约力应产生于被制约权力之外的权力，并且是能够与之相抗衡的新权力。而这种新的权力它也需要处于被监督之中。

这些问题的探索需要一个过程，我们在制度建设的过程当中需要“摸着石子过河”积极探索。

制度建设有以下几点思考：一是要明确制度创制的目标和功能。公共管理制度的创制是为了限制公共管理权力的范围、运行程序及其有独立的监督力量，反腐败制度的创制也应该要达到这些方面的要求;二是突出法制性，增强制度的执行力。与道德相比，法律是具有强制性，突出制度的法制性，一方面是彰显了制度的地位，另一方面，强制力也是严格执行的前提，执行是实现创制制度目的的必由途径;三是统筹全局，整体谋划，要考虑制度的整体性;四是在结合我国制度环境的基础上，可借鉴国外部分规范内容。

参考文献

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[5] （美）塞缪尔·P.亨廷顿著，王冠华译.沈宗美校.变化社会中的政治秩序[M].上海：上海人民出版社，2017.07.