摘 要：当前国土空间用途建设已经成为新时期统筹国土空间规划与治理的重要举措。文章通过简单回顾我国国土空间用途制度建设的沿革，提出现有制度建设中的不足，针对这些不足，文章提出构建统一全领域的国土用途管制体系、管制手段体系、监管体系，完善相关法律法规制度体系以及建立环境承载力评价等相应建议。

关键词：国土空间;用途管制;制度建设

国土空间是各类自然资源和开发保护建筑活动赖以存在的载体。建立统一全领域的国土空间用途管制制度是是伴随国家治理体系的深刻变革，是完善我国用途管制制度的客观要求。

一、我国国土空间用途管制制度的发展历程

1997年，在中央与国务院下发的11号文件，第一次明确提出了“用途管制”的概念。在1998年新修订的《土地管理法》 第一次通过法律的形式明确“国家实行土地用途管制制度”，将用途管制确立为我国土地管理的根本制度。迈入21世纪之后， 2008年颁布的《城乡规划法》要求，在“一书两证”基础上，核发乡村建设规划许可证，以“三区四线”和“一书三证”管理为标志的城乡规划空间管制体系得以确立。随后国家多个部门编制和发布了多个规划如国土部编制的《全国土地利用总体规划纲要》，进一步推动力国土空间用途制度建设。在2017年发布的《土地利用总体规划管理办法》以及发布试行的《自然生态空间用途管制办法》，使得对于探索构建统一的国土空间用途管制体系进入新的阶段。2018年，新的自然资源部取代原有部门职责通过“国土空间规划、国土空间用途管制和国土空间生态修复”三个关键环节来履行好 “统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。这标志着进入国土空间用途管制建设的新阶段。在2019年发布的《关于建立国土空间体系并监督实施的若干意见》中明确提出建立统一，多領域，科学高效的现代化国土空间规划体系，实现多规合一，探索谋划新时代的国土空间开发的新的格局。

我国国土空间用途管制制度源于土地用途管制制度，但并不是对于单一土地用途管制制度的进阶版本，不仅仅包含土地要素而是涵盖多要素多领域包括二维的陆海湖泊等，也包括三维的空间如生态空间等进行管制。国土空间用途管制在土地用途管制制度改革的大背景下成为新的趋势和重点，是推动国土空间多要素合理开发、合理保护的关键举措。

二、我国当前制度建设的不足

（一）相关法律法规不完善

当前国内关于国土空间用途管制的相关法律法规并不完善，各类空间规划冲突问题难以解决，统一用途管制制度亟待建立，如关于湿地、水资源、高山冻原、无居民海岛等其他自然生态的相关立法缺失，缺乏法律依据。相关法律法规立法的缺失，缺乏国土空间规划与用途管制的上位法，这会使得实际执行容易陷入困境，同时这会无法处理目前的法定规划冲突部分，其他法律也无法替代。如土地利用总体规划与城市总体利用规划中内容以及某些地方的生态红线的划分存在重叠矛盾之处，未能有效进行衔接，这会使本不应该划分进生态红线内的建设用地划分进去。

（二）缺乏有效的统一的监管体制

目前，当前我国国土空间的自然资源按照以单个资源为单位分散，往往以单个单元进行监管，而资源要素之间存在内在联系和演变规律，缺乏整体统一的联合监管体制，会使监管效果大打折扣。此外由于不同领域的不同监管部门采用不同的统计准入和数据标准、所处体制、依赖的法律法规依据、政策措施等原因，可能出现对同一生态空间做出相互矛盾的管理决策，产生重复执法、部门之间相互推诿，阻碍了后续的工作的进行。

（三）尚未形成统一的全方位的整体管理模式

当前单要素管理模式尚未改变，虽具有针对性，对其实施的效果立竿见影，但实际上是忽视了多要素之间的内在联系及演变规律，忽视空间的系统性协调发展，会使管理效果大打折扣。如有些地方政府过度重视对某一种或某几种空间和要素的管制，而忽视了整体空间的协调发展，如占水田补水田。此外不同要素以及空间之间的转换规则并不明确，如对于城镇非耕地的转换依据缺乏、生态空间的转换规则并不明确，这使得在实际实施中无法达到有效的监管与评估。

（四）用途管制制度的内容不全面

长期以来，用途管制制度主要关注对耕地、林地等自然资源的保护，重城镇和农业空间，轻生态空间。很多地区为了追求经济利益、盲目挤占生态空间，导致了当地生态环境被破坏。如为了实施耕地占补平衡制度，一些后备耕地不足的地区将具有生态功能的湿地，丘陵等改造成耕地，从而导致植被破坏、水土流失现象发生。另外，对于基本农田的管制制度内容非常详细，而对于生态空间的制度建设及其不足，这使得盲目为了耕地占比平衡，盲目挤占生态空间的现象更加频频发生。

三、对于我国国土空间用途管制制度建设建议

（一）建立统一全领域协调的用途管制体系

（1）构建统一的用途规划体系

空间规划体系是国家进行国土空间用途控制的重要依据和内容。我国应处理好规划之间的横纵向关系，建立横纵向协调并因地制宜有差别的空间规划体系。 在横向关系上，要把握规划与规划之间的关系，实现空间规划与发展规划的相互衔接。在纵向关系上，要加强上下位规划协同和结合.上位规划着力于 责任、整体、大局，上位规划指导下位规划，同时也要为下位规划留有创新和因地制宜的空间;下位规划着力于地方权益、因地制宜，下位规划服从上位。上下位规划协调联动进一步推动构建协调而统一的规划体系

（2）构建统一的用途管控体系

构建统一的国土空间管控体系，应当实现全领域、多角度、全类型的管控，适应生态文明的新要求和现代化的发展要求。分析一个空间，应当从点、线、面、能等多个要素着手，由点及线再到面，环环相扣。从点制定城镇、小区域的保护和发展规划，从线制定上下协调的开发发展战略，从面出发制定区域的保护政策和发展规划如自然保护区的保护战略，从能出发制定整体空间的发展机制与保护机制。如在生态空间内，划定生态保护红线，以现有的对于生态环境的规划，制定更加详细、严谨的生态空间管控制度，从点制定开发发展规划，从面制定保护政策，如生态保护带，建立正负清单机制，更好的保护青山绿水。

（二）完善管制手段体系

健全多样化的管制手段体系，首先应当完善国土空间用途规划开发与实施的许可制度，明确要素之间以及空间之间的转换规则和政策，实现对国土空间的全覆盖和分区细化管控，如对于生态空间的分区管控。其次加强对于陆海以及地上地下全方位的统筹，研究统筹陆海和国土空间的利用，对于探究陆海以及地上地下的国土空间利用的适用性评价。再次，秉持国土空间的系统化、整体化的基础上，对于分类、分区管制手段差别化、专门化，对空间进行更细化的用途管制。如对于生态空间进用生态红线分区，根据其的敏感程度以及重要性。生态红线区根据已有的法规规章及相应的管理办法进行管制，非生态红线区对其约束指标，加强严格准入，细化其管理，生态修复多于盲目利用。对于特定或重要的区域如试点区域，在加强区域的协同的基础上，通过细化单元进行空间规划和用途管制，针对政策突破和因地制宜进行创新以达到特定的区域发展目标。

（三）健全监管体系

确立完善的国土空间用途管制监管体系，需要建立切实有效的对于用途管制政策实施情况的考核评价机制、激励机制和处罚机制。此外，应当加强中央对地方的监管力度，进行不定时的动态督查，健全对于各领域的督察。另外通过整合多个如森林、海洋、渔业等信息平台，整合成“一張图”，充分运用遥感、云计算、卫星监测、数据影像处理、大数据、地面监测站等技术建立全覆盖全领域全地域的国土空间数据库，建立常态化预环境承载力警机制进行监测和预警，监管和督查实际国土空间实施效果。

（四）完善相关法律法规体系

构建统一的国土空间用途管制制度体系需要加快立法，完善相关法律法规体系，为用途管制提供法律依据和有力的制度保障，使有法可依。因此，相关职能部门应尽快制定关于国土空间的规划法以及相应的保护法的法律法规及其他规范性法律文件，修订《自然保护法》、《环境保护法》、《草原法》、《湖泊法》、《渔业法》、《湿地法》等相关法律法规，建立健全完善的相关配套法律法规体系，制定相应的行政规章，如制定《生态环境保护细则》、修订《土地管理法实施细则》，有利于明确国土用途管制的法律效力，参与者的权利义务关系，以及政府在实施中权力运行范畴。

（五）建立资源环境承载力评价制度

国土空间资源的运用和各类活动的规划和建设主要由区域的资源环境承载能力决定。因而必须在梳理本区域的资源环境的基础上，分析区域的资源、空间、生态状态，、所面临的风险类型，从资源、环境与生态承载等多个维度进行国土空间规划和管控，提出相应的应对和风险预警机制。

国土空间用途管制制度建设，既要有国家层面的顶层设计和制度的整体框架，也要体现地方的创新，刚柔并济。同时构建全领域的统一国土空间用途管制制度，应始终把协调、联动做为制度建设的关键，既要建立健全完善的法律法规制度体系作为制度支撑，也要构建统一全领域协调的用途管制体系，还要加强管制手段体系和资源环境承载评价制度，这是推动我国新时期国土空间治理能力现代化的关键。

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作者简介：闫玫羽（1995- ），女，山西吕梁人，西北政法大学2018级在读研究生，研究方向：经济法学。