游玎怡 李芝兰

(1.香港城市大学 公共政策学系， 香港 999077；2.中国科学院大学 公共政策与管理学院， 北京 100875)

针对中国科技创新缺乏创新型人才和关键核心技术、科技成果转化效率欠佳等问题①，中央提出在粤港澳大湾区(以下简称“大湾区”)开展创新改革试点的策略②。出台的一系列措施，旨在克服制度对创新的障碍并加强香港和深圳的辐射作用。实现这一政策目标，需要一定的技术和手段。政策分析文献中将这种技术和手段称为“政策工具”③。透过分析政策工具，可以检视政府的治理思路和关注重点，量化比较不同政策体系的差异④。那么，在港深两地差异化的历史、制度、文化环境下，为促进大湾区科技创新，针对香港和深圳的政策，都运用了哪些政策工具？存在什么异同点？

本文从创新生态系统理论出发，运用政策工具比较港深两地政策差异，探讨两地政策的合理性与改进空间。创新生态系统理论源于对美国硅谷创新产业的观察，被视为对国家、区域、产业等不同层次的创新问题有良好解释力⑤。与当前被广泛用于大湾区研究中的区域一体化理论⑥相比，创新生态系统理论充分考虑了科技创新的个性特征，强调创新具有高度不确定性，是一种多变、复杂、非线性、非对称的活动，不能通过要素的叠加和交换产生⑦。同时，该理论明确了环境的可干预、可建设性，并将政策视为重要的环境要素，为通过政策设计，改善创新环境、促进创新活动和产出提供了依据⑧。

下文将首先回顾创新生态系统理论及其政策启示，并建立政策工具的分析框架。随后，运用政策工具框架对当前香港、深圳两地的168份政策文件、955个内容分析单元进行系统的分析和比较，考察两地政策的异同点。进而，在创新生态系统视角下，发掘两地政策体系中存在的共性弱点和各自的薄弱环节。结论部分提出对如何用好港深创新生态系统的优势及更好激发系统潜能的一些初步想法。

一、创新生态系统理论与政策工具分析框架

(一)创新生态系统及政策启示

创新生态系统理论通过生物学隐喻，将创新过程解释为物种、种群、群落对环境及其变迁的应答过程，是继创新价值链、国家创新体系之后，研究创新问题的新视角和新方法⑨。物种、种群和群落相互之间以及与它们生存的环境之间，通过物质流、信息流和能量流联系起来，相互依赖、共生共赢又相互竞争，在动态演化中形成创新的持续涌现⑩。该理论认为，环境的多样性为不同类型、特征主体的生存和发展提供了更加包容的空间和更多在适应中进化的机会，增加了物种发生突变的概率，并使变异结果呈现出更多可能性。

理论指出，政策是创新生态系统中环境的重要组成部分。政策供给不仅会直接改变系统中的制度环境，还可以通过物种、种群、群落和环境之间的互动，对系统中其他主体及主体之间的关系产生影响。美国、日本、欧盟等国家和地区政府都尝试运用创新生态系统的理论和观点来指导公共政策设计，旨在通过出台创新政策，更好地集聚和协调创新资源，加强主体间联系，打通和促进物质、信息、能量流动。我国政界与学界也在此领域展开大量研究和讨论。2011年时，科技部举办了创新生态系统建设问题的专题决策咨询。2012年，深圳率先将“构建充满活力的创新生态系统”写入地方政府工作报告，将创新政策、创新人才、创新文化、知识产权保护作为构建良好创新生态的基本经验。

关于创新生态系统理论对政策设计的启示，学术界存在两类观点。一类关注底层生态环境的营造和要素投入，强调政府需要对系统演化中出现的偏差和市场失灵进行纠偏和干预，为系统内的物质、信息和能量提供流动的机制和动力。相关的公共政策包括三个层面：宏观层面的创新文化培育、法律与社会规范；中观层面的教育培训、基础设施建设、科技公共服务；微观层面的创业投融资、税收等。另一类观点以需求为导向，提出创新生态系统运转的核心原则是满足系统多样化的需求，将“产学研”的概念拓展为“产学研用”的生态化新模式，认为应将需求政策作为创新政策的重要内容,提出要支持以用户导向创新，强化对用户的补贴、向市场释放信号，通过商业化前采购、创新券等政策工具，促进创新成果在生态系统中自组织发展。

无论是倾向供给或需求，这些讨论均指出了加强环境面政策的重要性。创新政策的目标在于促进系统的自组织和自生长，应以优化系统运行环境、满足系统多样化的发展要求为政策出发点，尊重科技创新的客观规律，减少对微观事务的干预。但现有研究往往聚焦于内地制度条件下的科技创新环境，对作为创新生态系统核心思想的环境多样化的关注则显得不足。在这方面，粤港澳大湾区包含两种制度、三个关税区、三种文化，其系统环境具有独特的差异化特征。这种政策环境的异质性，有利于考察不同政策主体对创新生态系统现状和需求的应答方式，并提供更多有益启示。

(二)政策工具的分析框架

政策工具是实现政策目标的手段，也是政策设计和分析的常用框架。在政策工具框架下考察科技政策，可以量化政策体系的特点和规律，并对其进行科学的分析，为未来政策的调整和优化提供有效途径。现有文献普遍采用了“供给侧”、“环境面”和“需求侧”的分类方式，按照影响科技创新的层面，将政策工具分为三种类别。这一分类方式对复杂政策体系进行了有效的降维处理，被视为具备较强的目标针对性和内容指导性，同时，也与有关生态系统政策启示的讨论中“环境营造”、“需求政策”的论述有着较高的契合度。

“供给侧”政策工具是指政府通过人才、信息、技术、资金等的投入，改善和扩大创新要素供给，表现为政府对科技创新的推动力。“环境面”政策工具是通过法规管制、税收、金融等方式，改变影响科技发展的环境因素，从而间接促进创新活动。“需求侧”政策工具则是对新技术、新产品市场的开拓和稳定，通过政府采购、贸易管制、海外机构管理等方式，减少市场不确定性、激发消费需求，从而拉动科技创新和产品开发。

在中国的科技政策研究中，赵筱媛、苏竣较早运用了政策工具的分析框架，以《鼓励软件产业和集成电路产业发展若干政策》为例，分析了政府如何应用政策工具，来激励软件和微电子产业的发展。研究发现未有使用供给侧政策工具中的科技信息支持、公共服务，以及需求侧工具中的海外机构管理；提出应当更加重视未曾涉及或占比过低的工具，并在未来的政策调整中填补这些空白。其后许多研究沿用了这一思路，对不同领域的科技政策进行分析，在发现不同政策工具使用比例的基础上，提出要更多使用当前政策体系中占比偏低的工具。这种研究方向为查找政策的薄弱环节提供了依据，但在一定程度上忽略了政策作用对象的实际情况和需求，也缺乏有关如何提升创新效能的理论支撑，不能有效区分“不需要且无政策”和“有需要但无政策”两种截然不同的状况。

因此，本文将致力于改善现有分析方式：一方面勾勒港深创新政策的工具使用现状，厘清各类工具在政策体系中的比例；另一方面运用创新生态系统理论，指导对政策工具合理性与薄弱环节的讨论，考察各类政策工具在提升创新主体能力，促进创新生态系统中物质、信息、能量流动方面的作用。这一分析方式充分尊重了港深科技创新的实践情况与创新的特征和要求，能避免单纯考虑政策数量高低的不足之处。

二、数据来源与处理

(一)数据来源

本文分析的数据主要来自三个方面：

(1)2017年9月至2019年11月间，综合运用开放式访谈和半结构化访谈，对北京、深圳、香港的科技部门官员、科研人员、科技园区管理者、天使投资人、科技公司管理层等开展调研，收集他们对于大湾区，特别是大湾区国际科技创新中心建设的态度、期望和建议，从不同利益相关者的视角，了解香港和深圳在科技创新方面的优势、困难和成因。同时，也与海外科技工作者展开广泛对话，了解他们开展科技创新的经验以及对香港和深圳的印象与态度。

(2)已有的学术论文与书籍、统计信息、研究报告、新闻报道等各类与香港、深圳或大湾区科技创新相关的文献资料。

(3)2015年1月至2019年9月间，中央政府、香港特区政府、广东省政府和深圳市政府发布的与香港或深圳科技创新相关的政策文本。

香港方面，包括中央出台的规划和指导意见，特别是对于加强香港与内地科技创新领域互动的安排，以及香港创新科技署发布的项目、特区政府施政报告中关于创新活动的安排和计划、立法会发布的与科技创新有关的文件和法律公告以及政府通过科技园公司施行的计划与项目。剔除其中重复的部分，共收集40份文件。

深圳方面，包括中央、广东省、深圳市三级政府发布的与科技创新相关的法律、规划、办法、通知、意见等各类政策文件。通过政府官方网站和“北大法宝”进行收集整理，共得到128份政策文件。

(二)政策文本编码

首先，对收集的168份政策文件，按照政策来源-政策文件序号-条文序号的方式编码。其中，政策来源方面，1代表中央政府发布的，同时涉及香港和深圳的文件；2代表中央政府发布的，仅涉及香港的文件；3代表中央政府发布的，仅涉及深圳的文件；4、5、6分别代表香港特区政府、广东省政府、深圳市政府发布的文件。特别地，对于一个政策文件仅涉及一方面内容的，只进行前两级编码。

随后，对各条文按照使用政策工具的类别进行编码。在对科技政策的研究中，一般将知识产权保护工具独立于法规管制工具，单独进行分析。本文考虑到港深两地的制度异质性、环境多样性特征，将旨在消除港深两地制度壁垒的环境面政策，也区别于一般的法规管制工具进行讨论，并将其单独命名为“消除两地壁垒工具”。

表1 政策工具的类型及条文举例

最终，三大类工具被进一步细分为21种具体工具。部分编码举例如表1所示。对于同一政策条文中使用了多个政策工具的，在条文序号后用方括号内的数字标记不同工具，形成多个政策的内容分析单元。4-32-4[1]表示香港特区政府发布的第32个政策文件、第4条中使用的第1种政策工具。

2015-2019年间，与香港和深圳有关的政策文件和内容单元的数量如表2所示。其中，A/B表示在对应年份，政策主体共发布A个政策文件，其中包括B个政策的内容分析单元。

可以看出，与深圳有关的政策文件数量和内容单元数量分别是香港的三倍和七倍。从中央到省、市使用的政策工具数量基本相当，对科技创新的关注程度都很高。中央出台的与香港有关的政策较少，或侧面体现了“一国两制”下，香港特别行政区的高度自治。

三、港深创新政策的工具使用情况

与香港和深圳有关的创新政策中，各类政策工具及其子类别的使用比例如表3所示。

表2 政策文件与内容单元数量

表3 香港、深圳创新政策中各类政策工具的比例 单位：%

与香港有关的119个政策内容分析单元中，使用频率最高的是供给侧政策工具(56.30%)，其次是环境面政策工具(36.13%)。与深圳有关的836个内容单元中，环境面政策工具占比最大(55.86%)，其次是供给侧政策工具(37.44%)。两地对需求侧政策工具的使用比例都不足8%(香港为7.56%，深圳为6.70%)。

(一)供给侧政策工具

两地供给侧政策工具的使用比例都较高，大致覆盖了供给侧的各个方面。其中，香港特区政府出台的政策中，超过六成属于供给侧政策工具，远高于其他政策主体的使用频率。与深圳相关的政策则表现出各级政府间的差异，从中央政府到省政府再到市政府，越基层的政府越偏爱供给侧政策(中央政府为31.88%，广东省政府为34.75%，深圳市政府为48.07%)。

两地使用频率最高的供给侧政策工具均为科技资金投入。香港政府使用了27次科技资金投入工具，有11个资助项目在2015—2019年间付诸实践，覆盖高校、一般企业、初创企业、科学园等各类主体。深圳市政府使用了45次，资金投入可分为两种类型：一类是改善已经存在的创新主体的资源基础，使高校、科研机构、企业等专注于具体的基础研究或技术开发环节。包括“基础研究补短板工程”、“技术创新跃升工程”、“企业全周期研发支持工程”等一系列项目；另一类则是通过针对性的资金投入，从无到有地聚集和形成新的创新种群，如资助企业设立孵化器、支持承担国家级重大创新载体的建设、鼓励各类机构搭建综合服务平台等。

土地/租金优惠较少被中央和广东省政府提出，但同时受到了香港特区政府和深圳市政府的重视。具体表现为，通过对初创企业、孵化器、科技园、示范区等不同主体的土地优惠和租金减免，促进主体对创新的参与，或通过提供优惠的人才住房等方式，增强当地对人才的吸引力。

除以上相似性特征外，港深在两组供给侧工具的使用上表现出差异化特点。第一，香港使用了较多的科技基础设施建设工具，深圳则更加重视公共服务(香港的科技基础设施建设工具与公共服务工具占比分别为7.56%和1.68%，深圳则为4.55%和6.34%)。与香港有关的供给侧工具中，科技基础设施建设的使用频率位列第三，主要用于解决两个方面的问题：一是将本地兴建研究所、工程技术中心与引进国际科研团队结合起来，通过提升科研条件、打造创新平台，吸引更多国内外知名研究团队来港落户；二是政府出资建设工业邨，为创业企业提供开展小试、中试的场地和设备，弥补工业、产业链缺失对香港创新造成的不利影响。与深圳有关的政策中则包含大量公共服务政策工具，既包括一般性质的法律咨询、代理、公证、鉴定、政务服务平台等基本公共服务，也包括促进科技资源与创新信息平台的建设、完善科技型中小企业的创新服务体系等更加专业的科技类公共服务。关于提供服务的主体，则包含政府内部的科技创新、司法行政等部门以及外部的第三方专业服务机构。即，香港政府较为重视科技基础设施等公共产品的提供，而深圳政府则更加关注科技类公共服务。

第二，深圳有关教育培训的政策比例偏低(深圳为6.44%，香港为9.28%)，而人才引进工具的使用比例偏高(深圳为4.29%，香港为2.06%)。其中，两地关于教育培训的政策重点也有较大差异。香港的教育培训工具主要与STEM教育相关，意在加强科技、工程类人才供给，以调整香港长期依赖金融等服务行业所形成的人才结构偏差，更好地满足研发与创新的人才要求。深圳则强调两个人才培养的着力点：鼓励高等院校、技工院校、中小学开展创新创业的教育与技能培训，以及依托国家科技创新基地等，吸引海内外高校、科研机构和创新团队，提高人才培养能力和本地的创新能力。即，香港倾向于本地创新人才的培养和结构调整，深圳则依然采用了引入为主、培养为辅的人才政策。

(二)环境面政策工具

与深圳相关的政策措施中，环境面政策工具占了最大比例(55.86%)，香港的环境面政策工具也约占1/3。其中，中央颁布的与香港相关的政策主要集中在环境面(68.18%)，香港政府自身运用环境面政策工具的比例则相对较低(28.87%)。

两地的环境面政策工具中使用比例最高的均为法规管制(香港为10.92%，深圳为18.66%)和目标规划(香港为7.56%，深圳为9.69%)，且从中央到地方，级别越高的政府使用这两类工具的比例也越高。但两地有关法规管制的政策重点存在差异。香港的管制重点偏操作层面，且多为增量政策。主要是针对科技创新中新出台的计划或项目，制定相应的管制措施，规范项目的运行。深圳对法规管制工具的应用范围更广，既包括“多管一点”：弥补制度空白、加强法治建设；也包括“少管一点”：简政放权，减少行政审批，赋予不同主体更多自主权等。两者都运用了大量的法规管制工具来破旧立新、优化制度环境。

四个政策主体均使用了消除两地壁垒的政策工具。中央牵头制定了大量措施：一是便利港澳居民在内地的发展，鼓励港澳青年在内地创新创业；二是完善开放合作的体制机制，共建共享研发机构和创新平台。特别是从2018年起，试行了允许科研经费“过河”的规定，改善了两地科研合作的制度基础，为创新生态系统中的物质流提供了新的通道和动力。香港政府的努力主要集中在优化《内地与香港关于建立更紧密经贸关系的安排》(CEPA)的框架，畅通香港专业技术人才在内地的就业，降低香港企业和产品进入内地的门槛。广东、深圳政府也多次强调，要深化“港深创新圈”合作，共建大湾区国际科技创新中心；整合创新资源、提升资源共享水平；落实CEPA，支持港澳专业人士和企业在内地发展等。一个代表性举措是在深圳前海等地推动改革创新试点，允许香港专业人士直接进入内地市场，优化港深合作的治理模式。

此外，与深圳有关的政策中还较为综合地运用了金融支持工具、税收优惠工具、知识产权保护工具等各类环境面政策工具，不断创新金融服务模式，优化资本市场和税收体系，完善中小企业、众创空间等不同创新主体的筹融资环境和发展空间。同时，运用知识产权保护工具，完善知识产权的管理和服务体系，强化企业对知识产权的保护和应用能力，也是深圳创新政策的重要方面。比较而言，香港对这些环境面政策工具的运用较少，特别是金融支持工具的使用频率(1.68%)远低于深圳(8.73%)。

(三)需求侧政策工具

新的技术和产品，需要在开发和使用中发现、解决问题，并通过生产者-消费者互动，不断提升产品性能、满足消费者需求、获得市场竞争力。但对于如何促进从消费者向生产者的信息流、从消费者角度拉动创新系统的自我演进，港深两地都缺少针对性举措。从表3可见，两地对需求侧政策工具的使用都不足8%(香港为7.56%，深圳为6.70%)，使用的工具类型也较单一。

香港主要运用海外机构管理工具(4.20%)，以增加企业获取海外市场的能力和机会：一是通过官方渠道，在全球主要经济体设立海外经济贸易办事处，不断拓宽货物贸易和服务业贸易网络，拓展对外贸易的空间和机遇；二是以企业、民间组织、科学园等为依托，强化市场主体自身的对外推广能力，帮助香港的企业和产品“走出去”。为政府购买和消费端补贴(均占1.68%)，在创新政策中所占比例较低。

相对而言，深圳更少采用海外机构管理工具(1.44%)，需求侧政策主要集中在政府购买(2.27%)和消费端补贴(2.15%)。中央、广东省、深圳市都多次强调要完善创新创业产品和服务的政府采购措施，加大对创新产出、核心关键技术的采购力度。通过远期约定政府购买，扩大首购、订购等非招标方式在政府购买中的应用等方式，支持科技成果转化产生的新技术、新工艺、新材料、新产品、新服务，降低创新风险。但当前消费端补贴政策的受益对象还集中在“作为消费者的企业”，通过创新券制度，支持中小微企业和创客向高等院校、科研机构、企业和科技服务机构购买管理咨询、技能培训、市场开拓、检验检测认证、研发设计等科技服务。真正面向终端消费者的科技创新产品补贴仍较匮乏。

香港未使用贸易管制工具，深圳对这一工具的使用也非常谨慎，仅占创新政策中的0.84%。主要表现为加大对先进设备、先进技术的进口和扩大对“拥有自主知识产权、自主品牌、自主营销网络和高技术含量、高附加值、高效益的产品”的出口。

四、分析：政策的合理性与薄弱环节

上一节比较了当前香港、深圳科技创新政策的工具使用情况。本节结合两地创新生态系统的基础条件和演进要求，对政策体系的合理性与薄弱环节进行讨论。

(一)香港

香港政府大量使用供给侧政策工具，或可以看作对当前香港科创薄弱环节的回应。根据世界经济论坛2019年发布的《全球竞争力报告》，香港的全球竞争力排名第3，但其中与创新生态系统相关的指标还有较大提升空间。特别是“研发支出”(全球44位)和“研究中心质量”(全球29位)偏低，被认为是阻碍香港科技创新进一步发展的主要因素。基于本地创新生态系统的这一状况，较多采用科技资金投入、科技基础设施建设与教育培训工具，有助于提升创新生态系统的整体效能。

在弥补短板的同时，香港也致力于发挥传统优势，使用了较多的机构引进工具，吸引海外研究机构或科技企业在香港设立研发中心。一方面，在长期的开放与对外合作中，香港企业和专业人士更加熟悉国际法律、管理和习俗；另一方面，香港面临的国际环境相对宽松，在吸引国际企业、研发团队、人才和其他创新要素方面有独特优势。机构引进工具的使用，有利于促成这种传统优势为科技创新服务，利用好香港的国际化与开放性特征，为大湾区创新生态系统建设做出独特贡献。

另一个与传统优势相关但在目前政策中体现不足的是环境面政策工具的运用。尽管香港在法律、税收、营商环境等方面具有优势，但这些优势建基于传统的发展轨道，香港的创新生态系统的环境依然存在改进空间。例如，作为国际金融中心，香港金融市场高度成熟。但许多业内人士表示，香港金融业对实体行业的兴趣不大，初创企业很难获得来自私营部门的风险投资。大量优质的风险投资机构、信用评价机构、保险机构等中介组织尚未形成对科技类初创企业的有效支撑力量。香港政府未能有效运用金融支持工具，调动金融机构参与初创企业的筹融资活动的积极性。如何通过政策设计，引导持份者在关注自身运转和创新的同时，也关注和支持生态系统中其他主体的发展，提升传统优势对科技创新的支撑力度，还需更多思考和改进。

在对香港创新创业参与者的访谈中，政府是受到较多批评的主体。许多受访者认为，香港政府一贯“按例办事”，未能随社会的快速变化而变化，与创新对专业、灵活、高效的要求不相适应。对政策工具的检视进一步说明，对于科技类公共服务的供给，以及如何运用法规管制等环境面政策工具、营造与科技创新更相适应的系统环境等，政府尚未形成有效方案，没有做好将自身纳入创新生态系统建设的准备。受限于WTO相关协议要求，和以“市场”、“公平”为重点的治理思路，香港政府缺少推出优先采购本土商品、初创产品的举措。受访者表示，2014年施行的“公营机构试用计划”进展缓慢、效果有限。国际知名公司依然在政府采购中具有绝对优势，本地初创企业的产品难以获得进入市场、得到从消费者到生产者的信息反馈的机会。

(二)深圳

从创新生态系统的现状看，教育是深圳的短板，其培养规模、层次和水平都不能满足系统的演进需要。同时，深圳的政策体系对高水平人才存在重引进、轻培养的倾向。侧重引进的政策设计，虽然有助于缓解深圳人才供给的“燃眉之急”，但可能难以形成本地持续、稳定的的基础研发能力，也不利于引进人才的长期发展。

另一个值得注意和加强的环节为知识产权保护。对深圳来说，加强知识产权保护不仅直接有利于科技创新，亦能加强对港深之间信息流的保障，从而促进更大的科技创新平台的建设。访谈发现，香港业界对内地的知识产权保护普遍缺乏信心，对抄袭风险和无法保障合法权益的担忧，降低了部分核心技术所有者将香港及国际科技前线的知识和技术带到内地进一步开发和生产的愿望。这一问题存在已久，若能切实加大知识产权保护工具的使用力度、加强知识产权保护体系建设，不仅有利于知识在港深之间的跨区流动，还将提升深圳对全球知识的吸引力。

此外，与香港相比，深圳的国际化程度还存在一定差距，但在当前政策体系中，除人才引进工具外，政府对机构引进和海外机构管理等政策工具的使用还显得不足。2019年香港贸发局举办的秋季电子产品展共吸引120多家初创企业参展，其中半数左右为深圳的初创企业。我们访问了部分参会代表，均表示获取海外市场是赴港参展的主要动力。受访者认为，当前深圳还缺少打开海外市场的通道和机会，而香港的展会能吸引更多海外经销商，拓宽企业的海外销售网络。因此，有必要在创新政策的设计中，加强对用好香港在海外市场中的“桥梁”作用的论述，为企业的自发性行为提供更多制度保障，同时，应更加积极主动地思考如何加强与海外市场的联系。

(三)港深之间的联系

除香港和深圳自身需要完善和改进的问题外，在共建港深创新生态系统的过程中，还需针对性地攻破实践中的难点，切实加强两地之间的联系与互动。

准入壁垒高是香港企业拓展内地业务的首要难题。标准、资质等方面的限制，既不利于香港本土企业和产品进入内地，增加了香港创新创业的难度，也不利于吸引国际科技公司在港设立研发中心，降低了香港为大湾区集聚全球创新资源的作用。与香港相比，深圳不存在进入内地市场的壁垒，但海外推广能力有一定差距，国际企业对在深设立研发中心的顾虑也更多。两地理应优势互补，共同吸引国际知名的科技团队与企业，开拓海内外市场。但当前两地的政策体系中，关于如何用好两地优势、在科技创新领域开展更多深层次的合作，还缺少系统化论述。

作为整体的港深创新生态系统，需要通过物质、信息和能量的交换与循环，建立起相互之间的联系。物质流是指人才、资金等各类创新资源的流动与交换；信息流包括从知识开发到知识应用的正向流动和基于消费者和用户回馈的逆向流动；能量流则是创新生态系统中新增价值的流动。从当前的政策体系看，各级政府有关物质流的努力最多，其次为信息流，对两地间的能量流还缺乏关注。

已有文献中对区域一体化的讨论，主要聚焦于物质流，强调要降低壁垒、促进创新要素的自由流动。破除要素流动障碍、加强物质交换，也是当前政策密度最高的方面。CEPA的制定和出台，正是畅通两地间物质流的典型举措；而其薄弱环节体现在政策的可操作性和落地过程。缺乏配套措施常常导致“大门开小门不开”问题，阻碍了良好政策构想的实现。

当前政策也致力于改善两地之间的信息流。例如，有关合作申请项目、共同开发科学园区等方面的政策措施，都为两地间的信息流动创造了新的渠道和机制。若能扩大深圳的信息开放程度、加强知识产权保护，努力建成符合国际惯例、受到国际认同的知识开发与保护体系，将有利于进一步强化港深间的信息流，提高信息在两地间的共治、共享水平。

价值流强调，生态系统的稳定与平衡，不仅需要主体的价值增值能力，还需保持价值在主体间的分配张力。在港深合作中，香港对于人才、知识和初创企业流失的担忧，反映出两地尚未建立合理、有效的价值流动和分配机制，使得香港未能从系统中获得对其基础研究和人才培养投入的合理价值回报。这一问题当前尚未有效解决，需要得到两地及中央更多的重视。未来可探索建立整体的协调和价值分配机制，通过知识产权交易、股权分配、合作研发、预付购买等多种方式，为系统中新增价值的跨区流动注入动力。

四、小结

港深创新种群和群落间的差异性和互补性，以及“一国两制”下的制度异质性、文化多样性，是港深创新生态系统的独特优势，有潜力孕育更多突破性成果。本文展示的港深科技创新政策的差异化特征，反映出制度异质性既是因为两地创新生态系统的现状不同，也是由于两地政府在回应创新生态系统要求时的选择不同。

在港深创新生态系统的建设中，这种制度条件和治理思路上的差异，难免导致两地间的摩擦。这就要求两地政府以自然界中同一生态系统下不同种群和群落间“共生竞合”的理念，以更加智慧的方式，处理各项潜在或已经凸显的矛盾冲突，形成协同关系。

因此，应当尽快制定和出台在需求侧的港深合作策略，以两地各自的制度特征和市场条件为基础，形成以用户为中心的需求侧创新政策，拉动客户对科技创新产品的需求。需求侧合作，不同于区域一体化中讨论的“要素流动”，而是在市场层面上的开放与合作。关键是用好各自在需求侧的优势，展开合作，达致激发两地的创新活力、提升港深创新生态系统的整体效能。一些潜在的政策要点包括：如何让更多的香港人才和创新产品通过进入内地市场而获得进一步开发和大规模生产；如何用好香港优势使深圳产品得到更多国际认可和提升、更稳健地走向海外市场。

总之，在未来港深科技创新政策的设计中，应更多从创新生态系统的建设要求出发，既要注重提升两地各类创新主体的水平、保护多样化特征，也要从畅通和活跃物质流、信息流和能量流的角度进行优化。

致谢：感谢香港持续发展研究中心的研究员李建安、博士研究生罗曼在本文研究和写作中的帮助。

注释

①可参见穆荣平等：《中国创新发展: 迈向世界科技强国之路》,《中国科学院院刊》 2017年第5期；仲为国等：《中国企业创新动向指数：创新的环境、战略与未来——2017·中国企业家成长与发展专题调查报告》，《管理世界》 2017年第6期。研究认为，教育文化、创新环境、科技信息流动、知识产权保护与市场秩序等制度因素的不足，是导致这些问题的重要原因。

②详见中共中央、国务院于2019年2月发布的《粤港澳大湾区发展规划纲要》。《纲要》提出要“建设国际科技创新中心”，“推进全面创新改革试点”。

③M. Howlett， “Policy Instruments, Policy Styles, and Policy Implementation: National Approaches to Theories of Instrument Choice，”PolicyStudiesJournal, vol.19, no.2, 1991, pp. 1-21．

④A. Schneider and H. Ingram, “Systematically Pinching Ideas: A Comparative Approach to Policy Design，”JournalofPublicPolicy, vol. 8, no. 1, 1988， pp. 61-80．

⑧曾国屏、苟尤钊、刘磊：《从 “创新系统” 到 “创新生态系统”》，《科学学研究》2013年第1期。

⑨Chong-Moon Lee, William F. Miller, Marguerite Gong Hancock等人最早在2000年出版的TheSiliconValleyEdge:AHabitatforInnovationandEntrepreneurship中将硅谷的特点总结为“创新与创业精神的‘栖息地’”，认为只有从生态系统的角度思考，才能理解硅谷的成功关键和难以复制性，引发了对“创新生态系统”的关注和讨论。有关创新生态系统与国家创新体系关系的研究，可参见曾国屏、苟尤钊、刘磊：《从“创新系统”到“创新生态系统”》，《科学学研究》2013年第1期。

⑩参见D. J. Jackson，WhatIsanInnovationEcosystem？， Arlington: National Science Foundation, 2011．