摘要：由于消防救援机构改革前对于消防行政案件办理一直沿用公安机关治安管理的有关程序规定，缺乏对消防安全违法行为中的牵连行为、可吸收行为研究，本文针对多重消防安全违法行为导致的违法事实，利用牵连行为、可吸收行为的理论解决对消防违法行为重复评价的问题。

关键词：多重消防安全违法行为;牵连行为;可吸收行为

自2019年4月23日中共中央总书记、国家主席、中央军委主席习近平签署中华人民共和国主席令第二十九号后，标志着新修正的《中华人民共和国消防法》（以下简称《消防法》）正式施行，也标志着《消防法》正式成为一部具有中国特色社会主义法治理念的专门法。纵观《消防法》中有关法律条文的表述，需要对准确认定消防安全违法事实，必须对消防安全违法行为进行定性与分析。过去由于消防部门隶属于公安机关，对于两个以上的违法行为基本按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第16条以及《公安机关办理行政案件程序规定》（公安部令第125号）第137条中“分别决定、合并执行”的方式处理，当然也有个别人认为上述方式不是“处罚裁决过程”，只是“执行程序”。

《消防法》的出台代表着消防救援机构实施消防监督管理正式脱离公安机关治安管理范畴，办理行政案件不再适用公安机关的办理程序规定。但鉴于多重消防安全违法行为与日俱增，本文从消防违法行为的具体表现形式切入，对存在的消防安全违法事实进行评价，力求避免对当事人重复处罚。

一、两种行为的理解与适用

笔者所谓的“牵连行为、可吸收行为”，仅是参照刑法理论中的犯罪行为理论，从行为的具体表现形式对犯罪事实进行全面评价。但行政法理论中对违法行为的理解比较粗糙，容易对违法行为产生重复评价。

（一）牵连行为的理解和适用

牵连行为是指行为人实施的行为已构成消防安全违法，但实施该行为的目的、手段、对象、结果等又违反了其他法律条文的规定，而构成了两个或两个以上的违法行为，又称为消防安全违法行为的法条竞合。其基本特征是：行为人所实施的行为是一个消防安全违法行为，这个违法行为违反了分别规定不同的违法行为的数个法条，而且这数个法条之间在内容上存在着交叉或重合关系。如人员密集场所配备假冒伪劣灭火器的行为，违反了《消防法》第六十条第一项的规定，同时也违反了《消防法》第六十五条第二款的规定。对于一个消防安全违法行为违反了数个法律规范的牵连行为，不适用分别处罚。

按照行政法原理，一般按照三种情况进行处理：一是依照特别法条的规定适用处罚;二是当法条有明确规定适用哪一法条，则适用哪一法条;三是由行政机关采取重责吸收轻责的标准，裁量对行为人的处罚。

（二）可吸收行为的理解和适用

可吸收行为是指行为人所实施的数行为关系十分密切，前行为可能是后行为发展的必然阶段，而后行为也可能是前行为发展的必然结果。行为人虽然有数行为，但其中的一行为被另一行为所吸收，仅构成一个消防安全违法行为。如某场所停用室内消火栓系统，拆除消防水管。

二、案例介绍

某一类高层公共建筑三层卡拉OK场所（有限责任公司）未经消防安全检查直接开张运营。该场所擅自拆除防烟楼梯间前室防火门;停用室内消火栓系统，拆除部分消防水管支管;使用假冒伪劣灭火器。

分析该场所存在哪些消防安全违法行为并分别决定处罚种类：

（一）该场所未经消防安全检查擅自投入使用，依据《消防法》第五十八条第一款第四项，责令停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款;

（二）该场所擅自拆除防火门，依据《消防法》第六十条第一款第二项，责令改正，并处五千元以上五万元以下罚款;

（三）该场所安全疏散设施防烟楼梯未保持完好有效，依据《消防法》第六十条第一款第一项，责令改正，并处五千元以上五万元以下罚款;

（四）该场所停用室内消火栓系统，依据《消防法》第六十条第一款第二项，责令改正，并处五千元以上五万元以下罚款;

（五）该场所擅自拆除消防水管支管，依据《消防法》第六十条第一款第二项，责令改正，并处五千元以上五万元以下罚款;

（六）该场所使用假冒伪劣灭火器，依据《消防法》第六十五条第二款，责令限期改正;逾期不改正的，处五千元以上五万元以下罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接人员处五百元以上二千元以下罚款;

按照“分别决定、合并执行”的原则最终处罚的种类和合并执行罚度分别是：（一）处罚种类：停产停业、罚款;（二）合并执行罚度为5.55万至55.2万元。

三、案例分析

上述存在的6种违法行为，进行了6次罚款的处罚，从每种情节单一分析，依据法律是正确的。但从整体案件来看，至少需要对三类违法事实进行具体行为形式的价值判断。

（一）拆除防火门与安全疏散设施未保持完好有效之间的违法事实需要判断。该具体的违法行为只有一个就是拆除防火门，但这一方面违反了拆除消防器材的法律条文;另一方面又违反了消防设施未保持完好有效的法律条文。属于同一违法行为违反数个不同法条。

（二）停用室内消火栓系统与擅自拆除消防水管支管之间的违法事实需要判断。该具体的违法行为虽然有两个，但是两者之间具有非常紧密的关系。

（三）使用假冒伪劣灭火器的违法事实如前文所述。一行为违反《消防法》第六十条第一项以及《消防法》第六十五条第二款的规定。

第一種需要判断的具体违法行为属于典型的牵连行为，可以通过裁量安全疏散设施未保持完好有效处罚吸收拆除防火门的处罚。一是从法律责任承担的大小上。虽然两个法条需要承担的罚款幅度一样，但事实上未保持完好有效的违法事实还应当对单位未履行法定职责进行评价，并同时下发责令限期改正通知书。单位需要承担的法律责任明显重于单纯拆除防火门整改责任。二是从语义理解上。拆除可以理解成是未保持完好有效的一种形式，一种状态，但未保持完好有效不可能只表现为拆除行为，还可以是损坏、挪用等表现形式。所以通过评价未保持完好有效的违法事实仍然可以做到对违法事实的全面评价。

第二种需要判断的具体违法行为属于典型的可吸收行为，拆除消防水管支管的行为与停用室内消火栓系统行为违反的是同一法条。停用室内消火栓系统是拆除消防水管支管的必然阶段，拆除消防水管支管的必要结果肯定是停用室内消火栓系统。所以停用室内消火栓系统行为可以吸收拆除消防水管支管行为，裁量罚度时应考虑拆除消防水管支管使其恢复正常使用的难易情节。

第三种需要判断的具体违法行为仅需要通过依据特别法条承担责任即可，一般认为《消防法》第六十五条第二款为消防产品违法行为的特别法条。

四、几个应当注意的问题

（一）不同违法主体的不能认定牵连、可吸收行为

按照违法行为可归责逻辑，谁实施的行为应由谁来承担相应的法律责任。《消防法》中有部分牵连行为涉及不同的违法主体，如违反第十六条未履行法定职责的，既需要单位承担具体消防设施、器材配备未保持完好有效的法律责任，也需要单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员承担相应的法律责任，两者的违法主体不一样，不能通过单位的牵连行为从而吸收或变相免除主管人员或直接责任人员的法律责任。

（二）应适用不同行政措施的不能认定牵连、可吸收行为

适用不同的行政措施的立法原意就是已经对消防安全违法行为导致的最终违法事实进行区分，提高现场执法效率。如若再认定牵连、可吸收行为将使违法事实的认定复杂化，同时也会破坏不同行政措施之间的衔接关系，增加执法压力与负担。

（三）应在全面收集证据上认定牵连、吸收行为

消防安全违法行为的构成不只是《消防法》第六章规定的内容，更多的还会涉及消防安全技术规范等内容。如案例中安全疏散设施未保持完好有效违法行为，往往在实际执法过程中会遇到某场所的安全疏散条件已经满足或超过规范要求，只是其中某一安全出口被拆除防火门，此时应直接认定拆除消防器材的违法行为，理由是该场所的安全疏散在客观上已经满足消防安全技术标准要求，不能偏移事实。

（四）認定牵连、可吸收行为后可综合考虑自由裁量

认定牵连、可吸收行为后能比较全面把握消防安全违法行为所导致的违法事实，更加准确地在无法正常使用、局部无法使用、不能当场改正等违法情节描述中适用自由裁量标准，执法人员应本着处罚与教育相结合、罚过相当的原则，综合考虑裁量，确定罚款数额。

五、结语

现有《消防法》的具体条文中仍存在不少法条竞合的情形，如第十六条与第二十八条在消防设施、疏散通道、防火间距等消防安全违法行为构成要件上重合。实际上，在《消防法》修正以前也有不少人提出“合并处罚”“数过并罚”等概念，但都是根植于原公安机关治安管理中“分别决定、合并执行”的基础。我们应当承认消防安全违法行为与治安管理处罚中的违法行为在结构上存在着先天性不同，不对多重消防安全违法行为进行牵连行为、可吸收行为等细致把握，对外造成群众对消防行政执法意见很大，反应强烈，对内也容易产生违法行为的重复评价，甚至违反“一事不再罚”原则。鉴于笔者水平，对于牵连行为、可吸收行为在消防行政执法中的应用探讨还需期待日后《消防法》在修改中不断细化、精致。

参考文献：

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[2]李锴.也谈消防行政处罚中的“数过并罚”[A].2011安徽省科协年会——海湾杯“社会消防安全管理创新”专题年会论文集[C].2011-12：249-253.

[3]嵇涛.“合并处罚”在消防行政执法中的应用探讨[J].武警学院学报，2015（12）：76-79.

作者简介：

龙一鸣，男，广东广州人，本科学历，现为韶关市消防救援支队法制与社会消防工作科初级技术干部，主要研究方向：消防执法法制审核。