韩婷婷

[提要] 安庆市委、市政府审时度势，抢抓机遇，在城市基础设施等领域精准“切题”，大力推广运用PPP模式，取得诸多成绩，但也面临着监管部门分散、职责不清、政府和社会资本的项目合作机制不畅、专业管理人员不足、PPP融资模式单一等问题。本文在深入调研和科学分析基础上，提出可以通过加大PPP项目调度力度、加强PPP项目运营监管、规范PPP项目落地程序、拓宽PPP项目投融资渠道、多方引进和培育专业人才及建立督办考核制度等途径，大力推进安庆市PPP项目高质量发展。

关键词：安庆;PPP项目;运营监管;投融资渠道

基金课题：2019年安庆市领导圈定课题：“新时代推动安庆PPP高质量发展研究”（项目编号：ZZCY-2019-03-18）

中图分类号：F83 文献标识码：A

收录日期：2020年5月6日

一、安庆市本级PPP项目现状及所取得的成绩

PPP模式即指政府与社会资本合作（Public-Private-Partnerships）开展公共基础设施中的一种项目运作模式、融资模式乃至管理模式。2014年以来，安庆市委、市政府审时度势，抢抓机遇，在城市基础设施等领域精准“切题”，大力推广运用PPP模式。2015年3月，安庆市结合实际及时出台了《安庆市人民政府关于推广运用政府和社会资本合作模式的实施意见（试行）》（宜政秘[2015]20号），成立了安庆市城市基础设施PPP试点工作领导小组，市长任组长，分管副市长任副组长，财政、发改、建设等部门负责人为成员，领导小组下设办公室，形成领导小组统筹推进、部门各司其职的良好工作局面。污水厂网一体化项目、外环北路、电动汽车充电基础设施三个项目先后入选了财政部第一批、第二批、第三批示范项目。

目前，安庆市本级通过审核的PPP项目共19个，入库项目总投资388.59亿元，已落地的项目有8个：安庆市外环北路工程PPP项目，安庆城区污水厂网一体化PPP项目，安庆城区环卫一体化PPP项目，安庆市市区公共停车场PPP项目，安庆市新能源电动汽车充电基础设，安庆市静脉产业园（一期）PPP项目，安庆高新区山口片综合开发PPP项目，安庆市顺安南区、祥和南苑公租房PPP项目，入库项目主要集中在城市基础设施、环境治理等领域。（表1）

二、安庆市PPP项目所取得的成绩

（一）加快安庆经济建设进程。外环北路PPP项目2015年4月8日开标，2015年6月6日开工。该项目比两年合同工期提前8个月完工，创造了PPP模式下的安庆速度。外环北路的建成，极大地推进了圆梦新区的建设和招商引资工作;高新区山口片综合开发PPP项目的实施，使安庆市支柱产业之一的新材料及医药产业有了长足的发展空间，使作为安庆市工业经济的重要载体之一的高新区有了质量和体量上的重要提升、扩充;新能源汽车充电基础设施的实施，为安庆市加快发展新能源汽车产业发展提供了一项必要条件。

（二）加快改善民生的步伐。如今，置身安庆，大家都有一个显著而真切的共识——安庆的道路哪怕是背街小巷都特别干净。环境卫生大为改观的背后，是安庆市环卫一体化PPP项目正式运行带来的环卫体制的改革创新。环卫一体化PPP项目实施以来，安庆市环卫机械化作业率达90%，作业服务面积从之前的1，825万平方米增加到2，146万平方米。环卫一体化项目的实施，为安庆市2017年荣膺全国文明城市称号做出了举足轻重的重要贡献;外环北路工程于2016年9月28日通车后，彻底改变了安庆“内无网、无外环”的历史，拉开了城市框架，极大改善了群众交通出行环境，提升了城市形象，进一步满足了市民日益高涨的宜居、宜业、宜游需求。

（三）提升安庆的基础设施建设水平。2018～2019年度，外环北路荣膺第一批中国建设工程鲁班奖（国家优质工程奖），开创了全国市政公益类PPP项目获此殊荣的先例。外环北路开创了国内纯公益性市政工程PPP运作的先河，国内来安庆考察学习外环北路建设经验的络绎不绝;安庆市新能源电动汽车充电基础设施PPP项目也是全国首例“PPP模式”下的充电基础设施项目。通过这些高水准项目的示范引领作用，极大地提升了安庆市城市建设的整体水平。

三、安庆市PPP项目实践中存在的问题

PPP成功运行，一般要具备四个核心要素机制：双方平等的伙伴关系机制、监督管理、风险分担、利益共享。调研中，课题组发现市本级部分PPP项目在推进过程中还存在一些问题，有共性问题也有个别问题，有显性问题也有深層次问题。

（一）监管部门分散，职责不清。监督管理是成功实施PPP的基础。但PPP项目牵涉环节众多，涉及多个政府职能部门，当PPP项目监管上与其他项目监管交叉共存、当具体事项的监管适用不同的监管依据时，就可能出现监管真空。部分市直单位倾向性认为进入项目执行阶段之后，项目监管完全是项目实施机构的责任，就可能导致政府监管角色缺失;部分项目存在重前期轻后期、重建设轻运营现象，对PPP项目识别、准备和采购阶段较重视，而对项目建设、运营以及移交的监管没有考虑周全。出现这种偏差，与制度安排上的多头管理有一定关系。

（二）政府和社会资本的项目合作机制需进一步理顺。如污水厂网一体化项目中，政府方要全程介入合作中涉及的每一项新增污水设施和应急抢险工程的投资决策、建设内容、服务标准和购买价格等，行政管理成本投入高，影响污水设施建设效益;高新区山口片综合开发PPP项目双方在各自项目可研投资估算的确定等方面存在较大分歧，导致科研、初设、施工图等编制、审批速度滞后，影响了项目推进。此外，还存在“运营与建设”两张皮现象。今天的PPP作为一种管理模式，与之前的项目融资一个重要的区别，是项目公司应当承担项目建成后的运营管理工作，主要包括项目建设质量与项目运营效益。但某些企业为了减少运营维护费用、追求利益最大化，就会降低项目建设质量。当前许多项目实施方案中，中标方主要为了工程建设利润，建成后的PPP项目再转交给政府的市政公司负责运营。运营与建设成了两张皮。不少项目在采购阶段，将投资回报收益率与运营管理维护费用分开计算，作为两个标的，最后很难达到项目预期的目标。

（三）PPP项目专业管理人员不足。PPP模式的运行实施操作复杂，需要懂法律、经济、财务、合同管理、工程建设、城市规划等方方面面的专业技术人员。目前，市财政局、城管局、环保局、高新区等PPP专业人员均显不足。PPP项目前期往往可以借助中介机构的力量实现有效监管，但是项目运营维护期的监管者，难以在PPP项目进程中准确而敏锐地发现问题，往往是有监管之心，而无监管之力。

（四）现阶段PPP融资模式单一，社会资本参与率低。一方面资金来源过于倚重于银行贷款;且由于PPP项目大都带有公益性质，还未形成稳定的盈利模式，银行对该类项目放贷门槛设置较高，各类金融工具也难以发挥优势，制约了PPP项目融资。另一方面由于基础设施建设周期长、投资回收慢，风险较大，社会资本参与积极性有待提高。

（五）部分项目进展未达预期。如高新区山口片综合开发PPP项目，开工以来累计完成投资约7亿元，距离25亿元投资目标差距较大;且因林地、土地指标、标线迁移、棚改等问题，交地进度满足不了施工进度的需要。静脉产业园建设期为1年，但自2018年3月产生社会资本以来，目前现场开展的主要工作仍是土建工程，项目进展较为缓慢。

四、大力推进安庆市PPP项目高质量发展

（一）加大PPP项目调度力度。PPP模式是政府、市场以及社会合作提供基础设施和公共服务的新模式，其更深刻的本质和意义在于重塑政府、市场以及社会三者之间的关系，集中体现为共治、法治以及善治三重治理逻辑。所以，这个调度更多的应是市级层面的，尤其是要加强对跨区、跨部门的问题的调度、督导和问责;发改、审计、环保、水利、国土、住建、规划等相关职能部门做好关键环节的配合工作;同时，要加快市级层面的PPP专家库建设，设立更加专业化的运作机构，为PPP人才队伍的培养、PPP项目基本监管制度等运行提供支撑。

（二）加强PPP项目运营监管。PPP项目的特点是长期合作，一般至少在10年以上，尤其是在运营期，为防止公共利益的丧失，必须要加强项目的运营监管，建立完善相应政策制度。建议：一是根据项目所属行业领域，明确行业主管部门的监管职责;二是建立PPP项目运营情况专报制度，定期由PPP项目公司向行业主管部门报送项目建设和运营情况;三是市财政局作为政府付费代表，要建立项目绩效考核跟踪机制，对考核不达标及整改不到位的项目，要停止支付相关服务费用;四要改善PPP融资后资金使用效率不高的问题，可以从事前预算和事后监督两个方面入手，成立专门的预算小组和监督小组。

（三）规范PPP项目落地程序。在引进社会资本合作前，规范操作PPP项目识别、准备和采购和移交等工作，包括设置合理的绩效考核指标体系、合理分配风险、确定合适的采购方式以及完善PPP项目合作协议条款等，保证后续监管的可操作性。

（四）拓宽PPP项目融资渠道。政府要更加注重管理制度和模式的建立，积极对基础设施建设的投融资结构和模式进行改革。积极争取中央、省预算内投资，用于支持和鼓励各地开展PPP项目前期工作。借鉴省内外經验，研究探索设立市PPP投资基金，参与PPP项目股权融资;为PPP项目提供包括投资、贷款、租赁、证券等在内的综合金融服务;规范各类型金融机构采取委托贷款和银团贷款等方式的合作机制，鼓励银行类金融机构应用新兴的抵押融资方式，拓宽PPP项目的融资渠道;按照《政府和社会资本合作（PPP）项目专项债券发行指引》，鼓励上市公司及其子公司发行PPP项目专项债券，创设PPP项目资产证券化制度，更方便地引入社会资本。

（五）多方引进和培育PPP 项目所需的专业人才。加强地方政府相关职能部门和人员的实操能力培训，着力提升项目筛选、合同谈判、风险防控、监督管理等技能。同时，还需要从社会资本处提供新技术PPP、PPP新方法;建立专家库、购买专业的第三方机构的服务，使地方政府能有效规避推行PPP项目可能出现的政策法律风险和隐患;探索建立市PPP产业联盟，鼓励有实力的工程设计咨询机构和从事投资、金融、会计、法律等中介服务组织，开展PPP项目的咨询服务。

（六）建立督办考核制度。政府和社会资本合作工作领导机构要定期举行联席会议，对阶段性工作进行总结和布置;指定专人负责落实项目推进的具体内容，及时向领导机构办公室报送工作进展情况，确保PPP工作有序开展。要对市内各县区PPP项目入库、签约和执行等方面的情况进行季度通报、半年度和年度考核。对落地工作情况完成较好的区县进行奖励，并在项目前期费、财政奖补资金的分配上予以相应的倾斜。

主要参考文献：

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