【内容摘要】行政处罚作为最重要的一类具体行政行为，目前仍缺少一个较为全面的实证研究。本文通过最高人民法院公报发布的行政诉讼案例，选取其中29份行政处罚案例作类型化研究，试以从另一视角发现实务中存在的问题，并由此提出解决完善的建议。

【关 键 词】行政处罚;类型化研究;自由裁量权

中图分类号：D922.11 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）14-0085-03

作 者 简 介：姚梦茹（1993-），女，汉族，新疆哈密人，新疆大学，研究生在读，研究方向：宪法与行政法。

一、研究目的与意义

行政处罚作为最重要的一类具体行政行为，其应用范围几乎涉及行政管理的各个领域，成为国家管理各项行政事务的一种重要法律手段。但至今我们仍缺少一个较为全面的关于行政处罚的实证研究。相较于己有研究着重阐明行政处罚制度内的各种理论或以个案研究为切入点，笔者则利用最高人民法院公报整理出的29份数据，作类型化分析，试以从另一视角来发现实务中存在的问题，并提出解决完善的建议。

二、行政处罚案件的类型化分析

（一）数据的由来

《最高人民法院公报》是最高人民法院公开发布司法解释、典型案例等各类重要司法信息的权威载体，在指导审判实践、宣传法院工作等各个方面发挥重要的作用。本文选自的案例来源于公报上的裁判文书选登及案例部分。截至2019年底，公报共发布了118个行政诉讼案例，由于公报上收录的行政案件并非都是由最高人民法院作出的，各地法院行政案件案由的确定和表述也不尽一致，因此，单从一个案件的标题不一定能判断出案例是属于哪个类别。笔者通过认真阅读和对案件事实内容的分析，最终确定了29个行政处罚案例。

（二）数据的类型化分析

本次研究主要通过对案件进行分类整理，从数据直观地分析实务中行政处罚案件的处理情况。

1.案例的发布时间

自1985年创刊以来，虽然每年发布的行政案例有限，但几乎每年都有1至2个行政处罚案例，以1989年以及2006年两年发布的行政处罚案件较多，1989年发布了4个、2006年发布了5个。数据表明行政处罚是行政机关应用广泛的一种具体行政行为，在履行社会管理职能中发挥着重要作用。

2.行政處罚作出机关

按照作出行政处罚的行政主体进行分类，得到表1的统计结果。

从表1可以明显看出，工商局作出的行政处罚案件最多，其次是海关、公安局、税务局、劳动教养管理委员会等。与行政相对人生活息息相关的便是以上几个行政机关，因此这些机关作出的行政处罚也是最多的。

3.行政处罚作出的种类

《行政处罚法》第八条规定了七种处罚种类，根据对数据的整理发现，行政机关会根据情节处以2种或2种以上的处罚，其中最常用的处罚种类是罚款，有16个案件，其次是处以没收违法所得、没收非法财物，有9个案件。在法定种类外其他类别里，生活中还会出现的处罚有收容审查，查封，限期自行拆除等。

4.裁判结果

按照行政处罚裁判结果的分类，得到了表2的统计结果。

如表2所示，一审结案的有6个，其余案件都进入二审程序或者再审程序。

根据表2，驳回的案件有15个，即法院维持行政处罚被告胜诉占51.7%，这表明行政机关基本能够做到依法行使职权，合理行政。一审和二审撤销行政处罚的案件有10个，原告胜诉占34.5%，这表明人民法院在一定程度上能够纠正行政机关作出的行政处罚行为，维护行政相对人的合法利益。还有13.8%的部分包括2个部分撤销或变更案件，2个案件上诉后被撤销，需原审法院继续审理的案件。剩下有48.3%的案件是行政机关在进行处罚的时候，没有合法合理的行使职权。那么作出不当的行政行为产生的重要原因之一就是行政机关的自由裁量权问题。

5.救济方式

公民认为权益受到行政处罚侵害时，可选择的救济途径是行政复议或行政诉讼。经过数据统计，有13个案件当事人先复议后行政诉讼，其余16个案件均是直接选择了行政诉讼。这个数据可以看出行政复议作为一种内部监督方式，发挥的作用十分有限，行政诉讼成为行政相对人救济的最后途径。

三、行政处罚自由裁量权问题

（一）行政处罚自由裁量权

行政自由裁量权是指行政主体在法律法规规定的范围和限度内，所享有的有一定选择余地、可以自行斟酌作出行政处置的权力。通过上述分析，可以发现影响行政处罚结果的一个重要因素就是行政机关的自由裁量权问题。分析案例可以看出行政机关进行行政处罚时，不仅在处罚的幅度上有较大的自由裁量空间，而且在处罚的种类上可以有不同的选择，并且除了法定种类外，行政机关还会作出收容审查，查封，限期自行拆除房屋等处罚。《行政处罚法》第八条规定了其他行政处罚作为兜底条文，但也成为了行政机关可能滥用自由裁量权的原因之一。因此，行政机关要作出公正合法合理的行政行为，就要避免自由裁量权的滥用以及找出规制行政自由裁量权的方式。

（二）行政处罚自由裁量权的滥用原因

行政自由裁量权原本是赋予给行政机关根据案件不同情况给予不同处理，可以在法定幅度内灵活的处置权力，从而提高行政管理效率，但这也正是自由裁量权容易被滥用的原因。笔者分析还有以下几种原因可能导致自由裁量权的滥用。

1.缺乏规制自由裁量权的法律规范

新修订的《行政诉讼法》将“明显不当”纳入司法审查，这是我国行政自由裁量权在司法审查制度中的一大突破。但是关于什么是“明显不当”及其司法认定的标准，法律并没有规定。由于法律规范中对此类弹性用语缺乏明确的标准，同时规定的处罚幅度也相对较大，处罚种类的选择又多样，因此，行政机关的自由裁量权的行使有较大的灵活性，容易造成简单执法，自由裁量权的滥用等。

2.行政执法考虑不相关因素

行政机关行使自由裁量权应当公正善意、合乎情理，仅为正当目的。然而有些行政机关在行使自由裁量权时会因为个人情感、利益驱使、认知能力、道德水准、领导压力等多种因素滥用自由裁量权。还有些行政机关只为追求合法性结果，而忽视了行为的合理性，在进行行政处罚时会过多考虑到与案件不相关因素，如行政相对人的社会地位、认错改正态度、经济状况等因素。因此，行政机关进行行政处罚时会出现执法随意性明显，致使处罚决定与违法行为的事实产生偏差，造成行政相对人的权益受到侵犯的现象。

四、对行政处罚自由裁量权的规制与完善

自由裁量权的滥用在客观上是不可避免的，正因为自由裁量权可能会被滥用，所以必须对自由裁量权必须进行控制。

（一）完善行政自由裁量权的立法，细化自由裁量标准

行政立法属于事前规制，首先应从立法层面，严格限定行政自由裁量权行使的空间，尽可能压缩自由裁量的幅度，平衡法律弹性用语的使用与执法可操作性。同时建议最高人民法院尽快出台相关解释，细化裁量标准，尽可能地将自由裁量权的行使条件、裁量幅度等限定在较小的范围内，用严格的程序来规制行政主体的操作空间。同时还要促进行政行为的公开，保障行政相对人的陈述申辩、听证、救济等权利。希望在完善的立法规制下，行政机关能够充分利用自由裁量权的行使实现行政管理的效率与社会公平正义。

（二）完善案例指导制度和行政复议制度

2010年11月26日，最高院印发了《关于案例指导工作的规定》要求各级人民法院要严格参照指导性案例审理好类似案件。指导性案例是最高人民法院公报发布的选取真实案例中具有典型、引导、示范的案例，对于弥补法律的滞后性起着重要作用。同时指导性案例中的裁判摘要可以在一定程度上实现行政合理性原则的具体化，从而对行政机关行使自由裁量权提供指导。

作为一种内部监督救济方式，行政复议既可以审查具体行政行为的合法性也可以审查行政行为的合理性，相比于有限的司法审查，行政复议对行政行为的审查结果更直接，可以维持或改变原行政机关行为。但从上述类型化分析看出，经过复议的案件又起诉至法院的原因就是复议机关维持了原行政机关的行政处罚决定，这使得原告只能寻求最后的防线来保护自己的合法权益。因此，应严格规制行政复议制度，加强复议机关的中立性，提高专业性，避免袒护下级的情形，确保行政复议的公正。

（三）提高执法人员自身素质，健全评估体系

行政执法人员的自身素质直接决定了行政行为的结果，只有提升行政人员的执法能力，增强法治管理意识，规范自由裁量权的行使才能真正实现行政管理的目的。因此，建议加强行政執法队伍建设，落实案件办理终身负责制，建立公正有效的绩效考核评估体系，健全检查监督体系来提升执法人员案件办理工作责任感，提高案件办理质量，促进行政处罚自由裁量权的正确行使。行政机关作出行政行为时应以效率与公正为原则，注重裁判结果的合理性，不能为了追求效率而忽视了裁量的结果，做到正确行使手中的自由裁量权，使其发挥应有的作用。

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