孙杭琪?蔡斌?周伯煌

【内容摘要】森林资源的特殊性要求在发展其经济价值的同时保障其生态价值。集体林地“三权分置”是实现集体商品林经济价值的重要途径。基于“生态优先原则”分析集体林地“三权分置”过程中对林地生态保护的影响，挖掘在权利分离的过程中所本身具有的生态保护内涵，将森林生态利益纳入规制范畴有利于集体林生态利益的保护以及环境法治的发展。

【关 键 词】集体林地;三权分置;生态保护

中图分类号：D923.2 文献标识码：A 文章编号：2095-4379-（2020）14-0067-02

作 者 简 介：孙杭琪（1993-），女，浙江杭州人，浙江农林大学文法学院，硕士生;蔡斌（1984-），男，浙江临海人，硕士，浙江红天葵律师所，执业律师，研究方向：民商法学;通讯作者：周伯煌（1968-），男，浙江诸暨人，浙江农林大学法学，教授，硕士生导师，研究方向：民商法学。

森林资源具有多重属性，其除了为社会提供林木、林产品，创造就业，改善民生，它还具调节水流、稳定土壤和气候以及保护生物多样性等生态属性。林地“三权分置”是促进林地经营权流转，而林地经营权的流转具有促进林地资产的保值、增值之目的。 因此，森林资源的固有的生态功能要求在促进集体林地流转的过程中不仅要考虑农村、林农的经济利益，同时也要平衡整个过程把林业从市场和利益导向型结构中解放出来，实现可持续发展。

一、集体林地“三权分置”的生态保护问题的提出

为解决我国当前集体土地流转过程中的现实问题，确保农民在保留土地承包权的同时，实现土地流转经营的目的，以符合现代化农地生产经营的要求农地制度，“三权分置”改革应运而生。在坚持集体土地所有权公有的前提下，实现土地所有权、土地承包权和土地经营权这三种土地权利分开设置，即土地的“三权分置”。在集体土地所有权运行过程中，农民一方面是法律上享有民事权利的独立主体，另外一方面，农民也是农村集体经济组织的成员。作为农村集体经济组织成员，承包权是农村集体经济组织成员实现法律规定一定范围内土地权利的具体表现形式，农民对承包土地享有占有、使用和处分的权利，经营权作为一利独立的权利便由此产生，当然行使经营权的行为必须与其他成员在权利的整体运行中具有統一性。由此同时，森林资源特殊性要求在发展其经济价值的同时，保障其生态价值和社会价值。林农在流转林地时可以单独流转经营权，并基于集体成员的身份仍然享有承包权。集体林地“三权分置”是实现集体商品林的经济价值，但是“放活林地经营权”不是单纯的提高林地的利用效率、实现农民增收，在此过程中也要坚持“生态优先原则”，即以整体的视角去统筹人与自然的关系，在生态边界的范围内约束人的经济行为，从而避免生态崩溃，并促进社会发展。目前，我国《环境保护法》第五条中规定了保护优先原则。2019年12月28日通过的《森林法》第三条规定，保护、培育、利用森林资源应当尊重自然、顺应自然，坚持生态优先、保护优先、保育结合、可持续发展的原则。这体现着立法更加维护生态资源，重视森林生态利益的实现。并且以生态优先为基础将森林生态利益纳入规制范畴有利于集体林生态利益的保护以及环境法治的发展。

二、“三权分置”对集体林生态保护的促进作用

（一）完善森林资源的物权体系

“林权”作为自然资源物权的一种，其权利客体包括了森林、林木、林地、林地上生长之林木、林上、林中、林下其他自然资源、以及整体森林环境等。集体林地承包经营权也被称为“林地使用权”，承包权和经营权不可分割，在一些林权流转行为中承包权和经营权被共同流转，导致家庭承包到户的林农存有失地风险。2018年《农村土地承包法》的修订让经营权分离出来成为一种独立的权利，使得林农在流转林地的时候可以单独流转经营权，并基于集体成员的身份仍然享有承包权。林地作为森林资源的重要组成部分，确立林地经营权，丰富了其用益物权的权能，完善的森林资源物权体系的最大作用就是能够优化配置森林资源，使得生态环境得到有效的保护。

（二）林地经营权抵押贷款为经营者提供资金保障

《农村土地承包法》第四十七条规定，承包方可以用承包地的土地经营权向金融机构融资担保。基于各地的试点，目前的土地经营权抵押贷款主要有以下三种模式：其一，“土地经营权+流转合作社”模式;其二，“土地经营权+担保公司”模式;其三，“土地经营权直接抵押贷款”模式。基于林地经营的特殊性，并且经营者需要足够的资金才能更新造林，为恢复森林植被提供资金保障。因此，应当在经营权抵押贷款的基础上结合不同地区的特点，完善抵押贷款的模式，保障经营者有足够的资金开展生产经营活动。

（三）促进集体林适度规模经营降低生态风险

林业需要适度规模经营，而集体林权改革让林地使用权、林木所有权和经营权落实到农户，使得林地细碎化问题较为普遍，这与规模经营相悖，不仅会造成资源的浪费，而且对森林生物多样性和生态系统产生消极影响。并且林农由于缺乏资金和劳动力，而林业生产周期又较长的原因，使得其选择粗放的经营方式，这使得承包林地的闲置现象突出，利用率较低。当林地规模经营面积超过93.33公顷时才能出现规模经济。作为“三权分置”的重要目标，“放活土地经营权”的本质就是为农村土地经营提供更多的资金渠道，解决农业资金短缺问题，为新型农业经营主体的培育提供制度的保障。培育新型林业经营主体也有利于解决因分林到户导致的林地细碎，劳动力不足，林地荒废无人经营的现象。

三、“三权分置”视野下集体林生态保护的实现路径

（一）分类经营下生态补偿到位以促进集体公益林的发展

新《森林法》将森林划分为公益林和商品林分类经营管理，商品林由经营者自主经营，公益林则受到严格保护，只有在符合生态公益林生态区位保护要求和不影响公益林生态功能等前提下，可以适度开展林下经济、森林旅游等。森林属性的划分取决于行政权的行使，行政机关作为生态公益林建设管理的主体有义务通过合理补偿处理好公共利益和集体、个人利益之间的关系。当前，公益林生态补偿存在补偿的金额远远不能与公益林所产生的生态效益相等，补偿主体及方式较为单一等问题，因此应完善公益林生态补偿制度，建立市场多元化的生态补偿机制。以发展公益林林下经济为例，湖南省岳阳县将集体所有的国家级公益林采取出租方式流转，以发展林下养殖业和森林旅游，促进公益林的管护和培育，保障权利人的收益及公益林生态效益发挥。

（二）完善收益制度使林农重视生态效益

林业收益主要是林农根据市场实际情况进行的选择，而市场存在风险。“三权分置”的目的之一就是提高农民的收益，但是林地与耕地并不相同，林地经营权流后权益实现中要解决好以下主要问题：第一，林木的生产周期更长，因此其经营风险更大;第二，市场的波动较大，流转后权益实现更困难;第三，林农的投资风险与利润、投资与收益更加复杂。要防止当林地经营权流转收益较差时，避免出现林农抛山弃林的现象。

（三）促进流转规范以降低森林的生态风险

《农村土地承包法》对经营权流转做了较为详细的规定。“三权分置”前提下具体实施中，要解决好以下主要问题：第一，存在农户仅以口头协议形式流转或流转合同内容不规范;第二，仅有少数交易在流转中对林木资产进行评估定价，多数交易价格仅由双方决定，专业资产评估的缺失为流转埋下了隐患;第三，林农对流转政策理解不足，自身保护意识淡薄，导致流转效率不高，合法利益得不到保障。

四、结语

作为具有生态价值、经济价值和社会价值等多重价值的森林资源，需要同时兼顾各方利益。集体林地“三权分置”是作为集体林权改革的深化，应当秉持林权改革以及《森林法》的基本原则，即坚持生态优先原则，在开发森林资源的同时，注重提升其生态功能，实现增绿又增收，进而真正实现乡村振兴的目标。

参考文献：

[1]高利红，刘先辉.“森林资源”概念的法律冲突及其解决方案研究[J].江西社会科学，2012，32（7）.

[2]周伯煌.论我国林业物权制度的完善[J].河北法学，2010，28（5）.

[3]任洪涛.生态利益有效供给的法律治理之道[J].广西社会科学，2015（5）.

[4]程鹏，谢和生.集体林权改革与传统生态保护政策适应性探讨[J].社会科学家，2012（3）.

[5]张广辉，方达.农村土地“三权分置”与新型农业经营主体培育[J].经济学家，2018（2）.

[6]孟春阳.生态利益的法治之维[J].理论月刊，2018（2）.

[7]嵩誉.生态优先理念下的环境法治体系完善[J].中州学刊，2017（4）.