吕冬梅 李海俊

摘 要：最低生活保障制度作为社会保障制度的重要组成部分， 在保障公民生存权上起到越来越重要的作用，最低生活保障制度能否发挥其应有的功能，关键在于能否科学地制定最低生活保障标准。本文分析城乡最低生活保障标准的现状，提出提高城乡最低生活保障标准、明确城乡标准计算设置方法、科学设置农村分类分档标准、逐步保持城乡标准的统一性的建议措施，更好地发挥最低生活保障改善民生的重要功能。

关键词：城乡最低生活保障;标准;补助水平

一、引言

为贯彻落实《社会救助暂时办法》，保障困难群众的基本生活，全国各地切实加强城乡最低生活保障工作，不断加强制度建设，提高保障标准和补助水平，为调节社会利益分配、救助社会弱势群体、促进社会公平、维护社会稳定发挥了重要作用。近年来，为贯彻落实中央扶贫开发工作重大决策部署坚决打赢“十三五”脱贫攻坚战的决定，各地逐年提高全区农村最低生活保障平均标准和补助水平，但是仍面临最低生活保障标准偏低的情况，尤其是2020年是脱贫攻坚的收官之年，如何科学设置最低生活保障标准做好最低生活保障与扶贫衔接兜底脱贫攻坚，是今年的关键问题。

二、城乡最低生活保障标准现状分析

（一）城乡最低生活保障标准偏低

维持居民最低生活水平是现行城乡最低生活保障标准的制定依据，但现实生活中，我国物价上涨的速度是远远超过了最低生活保障标准的增长速度，所以总体上保障标准仍然偏低。事实上居民获得的最低生活保障补助金并不能维持其最基本的生活费用支出。

城乡最低生活保障标准的提高理论上取决于当地物价水平及居民水平生活，实际上更依赖于筹措资金的多少及保障对象的人数。对于城乡最低生活保障资金的供给仅仅依靠中央资金并不能大幅提高保障标准，仍需要以地方筹措资金为主，而且法律尚未强制在总的财政支出中用于最低生活保障的资金应占多大的比重，这就造成了地方政府“以钱定标”的局面。另一方面提高最低生活保障标准后，标准以下的居民就符合申请条件，理论上会增加最低生活保障对象的人数，资金需求随人数增加而增加，对当地财政的压力更大。鉴于各地经济发展水平及财政收入等因素，提高标准进而提高补助水平会增加当地财政支出压力，使得提高最低生活保障标准得不到有效地实施。

（二）城乡最低生活保障标准计算方法设置不明确

各地人民政府均下发政策文件以各项指标如居民生活必需的费用等确定本市城乡最低生活保障标准，但是各项指标如何确定一直以来没有明确的计算方法，从而造成目前一些地方存在多种计算方法的现象，而这些具有较大的主观随意性的制定方法，虽然能“瞄准”最低生活保障对象，但是距离保障所有困难群众的基本生活的目标还有很大空间。

（三）农村最低生活保障分类分档设置不科学

为贯彻落实《社会救助暂行办法》，除了经济发展的部分沿海城市外，大部分省市制定相关制度将最低生活保障家庭实行分类管理，城市居民最低生活保障标准不分档，农村居民最低生活保障标准实行分类分档管理。例如广西根据农村最低生活保障家庭经济状况变化情况分为A、B、C三类：A类最低生活保障对象是指无生活来源、无劳动能力又无法定赡养、抚养、扶养义务人的最低生活保障对象; B类最低生活保障对象是指短期内收入变化不大的最低生活保障对象;C类最低生活保障对象是指收入来源不固定、成员有劳动能力和劳动条件的最低生活保障对象。广西各地市根据各地经济发展情况及物价水平分别制定A、B、C三类最低生活保障标准，目前，各地市城乡居民最低生活保障标准分档方法设置不科学。

（四）城乡最低生活保障标准差距较大

目前大多数地区的城乡最低生活保障分属两个独立的体系，在保障对象、保障标准等方面存在较大差异。统筹城乡最低生活保障的首要工作就是在制度上对城乡最低生活保障进行整合，尤其是保障对象及保障标准的确定。近十年来，城乡标准差距过大存在不公平现象，为了实现社会公平，应尽快实现农村与城市最低生活保障标准的有效衔接，实现城乡最低生活保障制度的整合归并，力求建立统一的城乡保障标准。

三、城乡最低生活保障标准建议措施

（一）提高城乡最低生活保障标准

各地一方面需从打赢脱贫攻坚战、全面建成小康社会大局出发，逐步缩小最低生活保障标准与全国平均标准的差距，使更多处于最低生活保障边缘的贫困对象能够纳入低保范围;另一方面需按照城乡最低生活保障统筹发展的要求，根据当地经济社会发展水平和物价变动情况适时调整最低生活保障标准。完善最低生活保障标准调整机制包括：一是根据经济发展和物价变动情况及时调整，调整幅度应适中;二是对调整时间、幅度、频率等进行规范，保证最低生活保障金的购买力不因物价上涨而下降;三是各级地方政府需加大对城乡最低生活保障的资金投入，逐步摆脱“以钱定标”的局面。

（二）明确城乡最低生活保障标准计算设置方法

目前，民政部并没有明确全国统一的城乡最低生活保障标准制定的计算方法。多年来，全国各地因地制宜，各自探索研究适合自己的指标及方法，常用的指标有：基本的食物消费支出、恩格尔系数 、农民人均纯收入、 农民人均生活消费支出 、基本生活消费品物价指数、最低工资水平等。由于各地市各项经济指标不一致，为了便于理解和计算，一方面各地需确定各自区域范围内统一的计算公式，使得城乡居民最低生活保障标准随着当地经济社会发展和基本生活必需品价格变化适时进行调整;另一方面需考虑城乡最低生活保障标准与国家扶贫线的衔接，通过保障标准衔接，在脱贫攻坚工作中坚决兜住困难群众生活底线，切实做到全面小康的路上不漏一户、不落一人。

（三）科学设置农村最低生活保障分类分档标准

为稳定群众在可否享受最低生活保障、享受多少的情绪波动上，建议各地积极思考更为科学的分类设置办法，适当调整农村最低生活保障分类设置。越好的政策，各档次间各点连接成的曲线应越接近平行，曲线的平滑程度则表示各类标准的过渡平均程度。在保证最低生活保障资金总额不变的情况下，各点间平滑倾斜。曲线更接近直线，说明各类标准跨度不大;曲线平滑，表示各类跨度分配平均;群众不容易因为所属不同分类产生差异感，更好地体现公平救助。

（四）逐步保持城乡最低生活保障标准的统一性

目前，我国一些经济发达地区率先实行城乡最低生活保障制度一体化，未来城乡标准一体化是趨势。对于尚未实现最低生活保障标准城乡一体化的地方，需结合当地实际情况，同步调整城乡最低生活保障标准，并适当考虑缩小城乡最低生活保障标准的差距，逐步推进城乡最低生活保障标准的统一性，建立城乡一体化的最低生活保障制度。一是扩大农村最低生活保障的保障范围，对城乡最低生活保障的保障内容和保障标准进行统一;二是理顺城乡最低生活保障的转接关系，这主要针对数量庞大的农民工，其进城务工后也面临着贫困问题，需加强城乡最低生活保障内部衔接，促进劳动力自由流动;三是在经济实力较强的区域，率先实行城乡最低生活保障一体化试点，总结经验再逐渐向全区推广。

参考文献：

[1] 谢冬梅，刘丽丽.福建省农村最低生活保障标准测算探讨[J].福建论坛，2017（6）：193-199.

[2] 严宇珺，严运楼.上海城乡并轨最低生活保障标准评价[J]，调研世界，2019（6）：39-44.

[3] 许春淑，吕楠楠.天津市城市居民最低生活保障标准的保障能力与调整机制探讨[J].天津商业大学学报，2019，39（4）：59-66.

作者简介：

吕冬梅（1986-），女，广西玉林，硕士研究生，现就职于广西壮族自治区低收入居民家庭经济状况核对中心，经济师。

李海俊（1981-），男，广西南宁，学士本科生，现就职于广西壮族自治区低收入居民家庭经济状况核对中心，工程师。