侯昱辉

摘要：本文梳理疾控中心成立至今的历程，针对新冠肺炎疫情的治理进行回顾性分析，并在此基础上探究现今事业编制的疾控中心是否有必要改为政府部门及改革措施，从而促进它对突发性公共卫生事件的合理把控，维护国家公共卫生安全，保护人民群众的生命财产安全，推动社会和谐稳定发展。

关键词：疾控中心 疾病预防控制体制改革 新冠肺炎疫情 事业单位 政府部门

2001年，卫生部颁布实施《国家对于疾病预防管控改革的相关办法》，明确规定各地方政府在突发性卫生事件发生时所坚持的原则和办法，原省市卫生站要在疾病预防控制工作中发挥中心性作用，整合归纳关于卫生技术管理和服务的相关职能，并进行了慢性非传染性疾病的职能设置，将各地卫生站正式改名为疾病预防控制中心。次年，非典疫情的爆发让各级政府尤其是中央政府深刻意识到疾控预防工作的重要性，推动了中国疾病预防控制中心（简称中疾控或CDC）与地方各级疾控中心体系的组建，初步建立起相对完整的疾控机构框架。但是非典疫情的严重化表明国内公共卫生建设存在着较多的问题，如公共卫生事件反应机制不灵敏等，为此国务院用3年左右的时间，投入大量国债资金、人力物力，建立健全突发公共卫生应急机制、疾病预防控制体系和卫生监督执法体系，启动了以中西部地区为主的省地县三级疾病预防控制机构建设，实现了省市县三级疾病预防控制的全面覆盖。而我国疾控中心成立发展近二十年后，在这次突如其来、火速蔓延的新冠肺炎疫情的显影剂作用下暴露出长期积累下来的诸多问题。

一、对疫情应对不足，中疾控遭遇信任危机

第一，论文风波。有调查发现去年12月份中疾控就已经有研究人员发表肺炎相关文章，针对这样的现象，社会公众认为疾控中心上报系统没做好，反馈不及时，早已掌握了疫情信息却没有及时对外公布，也没有及时采取处置措施，从而使得新冠肺炎疫情在全国迅速扩展，成为一次重大的突发性公共卫生事件。尽管后来中疾控相关官员出面做了澄清，但效果并不理想。

第二，“乐观”言论。现任中疾控主任高福的一些发言，在气氛紧张甚至有些凝重的抗疫初期，听起来有点儿不合时宜。比如，在仅有的两次高福露面的发布会上，他先是称“儿童不易感”，后来很快被出现儿童新冠肺炎患者的事实推翻，继而他又说“这个疫苗，我可以拍着胸脯讲，肯定会成功”，但直到现在也没有足以应对疫情的特效药。这些言论事后被网友们挑出来反复地转发与评论，民众的质疑使疾控中心在内的中国疾控体系深陷舆论风暴中心。

第三，近期，国内基因测序龙头企业华大智造在其官方网站发布了一篇“程序不正义，结果无意义——致中国疾控中心的一封公开质疑信”，对疾控中心在基因测序仪的采购过程及结果提出公开质疑，认为中疾控在此项目上存在“萝卜招标”，招标文件的技术需求等有关描述具有明显的排他性，对此华大智造等企业强烈要求中疾控重新评估该招标结果，公开各评审专家的招标意见，从事实出发，依规行事，为所有投标企业提供一个公开、透明、合理的评标环境。这一事件使得中疾控名誉再次受到损害，舆情持续发酵。

二、退步的原因，事业单位体制在“作怪”

首先，2020年2月份社会指责疾控中心研究人员隐瞒疫情却利用新冠肺炎疫情数据发表研究文章。针对这种现象，个人认为这并不单单是疾控中心的失职。根据《传染病防治法》规定，只有国家卫生行政部门及其委托的省级卫生行政机构才有权公布疫情，国家疾控中心与地方各级疾控中心都是没有权力对外发布疫情的，这是“论文风波”的根本原因：疾控中心不是政府机构，没有行政权，没有发布疫情的权力，也无法处理疫情；而作为事业单位，近年来它的研究职能不断强化，研究者追求的多是自己的职称评级或专业素质、第一时间强发论文等，科学研究成果单纯的存在于学术领域，并未及时上报，也没有充分应用到疫情防控决策中，致使政府没有采取相应行动；另外，通过查阅近几年政府拨款的数据可以发现疾控中心这些年来的经费是不断下降的。作为事业单位的疾控中心，没有办法从其他地方获取收入，疾控人员的收入也大大下降，导致许多出色的高素质人才外流，疾控从业队伍缺乏稳定性，相关人才储备不足，而这样一支队伍是不能够有效地预测和控制疫情。因此，事发后曾有多名公共政策研究学者建议把中疾控在内的各级疾控中心改为政府机构，剥离其基础研究职能。当然，也不排除疾控中心已经将相关疫情信息上报，只是出于政治稳定等种种原因，我们不知道而已。

其次，未能建立起专业技术者和政府行政管理工作的有效联系。疾控中心专家一会儿说“儿童不易感”，一会儿说“有限人传人”，让民众的情绪一会儿松弛，一会儿恐慌关键在于政府在疫情之初没有发出权威的声音；而疾控中心不是政府机关，它发表的言论不具有责任性，也不考虑民众的承受能力，仅代表当下的研究成果，如果当前在青少年之中没有感染病例，就会说“儿童不易感”。事实上，专家在这种时候应该内部关起门来探讨，形成客观意见再向社会公布，而不该让他们各说不一地去发布。特别这种突发性传染病，专家享有言论自由的权利，但不能代替政府发布权威的声音，还是应该由政府部门来发布，否则会误导社会公众。

最后，中疾控招标流程“不正义”、项目成交价格“有猫腻”等一系列操作都值得推敲，其回应也没有清楚解释这些不合理背后的玄机。虽然整件事情还没有定论，但个人倾向于认为“疫情应急”不该成为阻挡“公平公正”的借口，同样不可否认的是中疾控的事业单位体制内部确存在腐败或舞弊等乱作为的问题。

三、体制改革，疾控中心体制纳入政府轨道

如何对疾控中心在内的国家疾病预防和控制体制进行改革，本文在这里提出几点建议。

第一，改革的途径首先是体制和机制的创新。对疾控中心组织结构进行改革要适应我国当前疾病控制发展的需要，可以让中疾控归国务院直属管理，建成一個具有行政管理权限和专业技术支撑的国家疾控管理局，主要负责急性传染病和慢性病的控制。上层结构筑牢后，可以向下延伸，设立在此之下设立的地方疾控中心归全国疾控中心直管，而不是地方政府任命，将其研究职能并入相关基础科研机构，其防疫应急职能纳入行政部门。

第二，建议把地方（如市县）疾控中心的工作详细分解，合并或整合到其他政府机构。例如2018年辽宁省的疾控改革。这次改革十分具有先行示范的作用和创新精神，它做到了将地方疾控中心与行政机构相互整合，在省级层面，辽宁省疾控中心得以保留，但地市级层面却出现了不同的整合方案，可以根据本地情况特殊处理，比如，在沈阳市，疾控中心与卫生监督所等机构被整合为市卫生健康服务与行政执法中心；在抚顺市，疾控中心并入市大健康产业研究院。

第三，疾控中心在内的疾病预防控制体制可以学习借鉴军队的改革。中疾控原副主任杨功焕在接受采访时说过“疫情防控不亚于一场战争，一个国家应该把公共卫生建设像军队建设那样重视起来。”为防止疾病的传播蔓延，很多时候不仅需要专业的举措，更需要强硬的防控手段和措施，这种强制性，有时只有军队式的管理能够做到。此次疫情之后，我国更应当有此意识，谁也不能保证此种程度的疫情不会再次发生。投资疾控要像投资军队建设一样，首先需要资金储备，像应对战时一样应对隐藏的疫情可能，平日如同军备研发一样投入疾病科研，间或有疫情研习。另一方面，疾控有疾控自己的特点，自然不可全然学军队体制改革。此外，建设一个完善的体制机制需要较长的时间和反复实践，所以目前能做的，是上层需要定一个方向，下面根据方向，有一些局部的试点，循序渐进的改革。

第四，疾病预防控制体制改革应该有机地结合在整体的医改中。疾控属于公共卫生，虽然需要独立于一般医疗机构的行政权限，但是仍旧属于社会医疗体系，因此改革不能独善其身，应当整合在总体的国家医改中。例如，在西方发达国家，疾病的防控同普通疾病一样，在医保范围之中。这是一个十分有效的举措，不仅可以及早预防，而且实际上也减少了疫情发生后所可能产生的赔付。这对于疾控中心和国家卫生部门，也是一种激励。反观我国，疾控虽属于卫生体系，没有有机地结合在一起，上面各唱各的，下面各干各的，這极大的降低了工作有效性。

最后，总的来说，疾控中心体制改革应当做以下准备：足够的资金、足够的人才储备、联系沟通渠道的有效性和畅通、政策支持和权限。针对疾控中心经费地区分配不均问题，应根据特殊情况特殊处理，基层或偏远贫困地区的疾控中心建设可以寻求民间投资；针对人才流失问题，需改革激励方式，留住高素质人才；针对与其他机构实体之间联系问题，需充分发挥疾控中心在应对突发性公共卫生事件上的合作性作用，提高各个相关部门之间的相互协作，不管是技术支持还是信息交流，机构部门之间应当首先有畅通的合作交流渠道，这个渠道的保证不仅是地方疾控和卫生部门所应当做出的努力，也是今后构想中的新的疾控中心应当大力筹划的地方；横向之间渠道畅通，纵向上也应当言路畅通，保证及时的上传下达，有一个各地的实时监控和直接上报机制，实现信息公开透明化。

四、结论

总之，疾控系统不改革只能是坐以待毙，积极主动求变才是长久之计，而改革要真正推广又如“逆水行舟”，困难重重。对此，首先要有明确清醒的认知，方向对了就不怕路远；其次应当有一个开放的态度，在充分认识到我国国情的基础上，对美国等发达国家的疾病预防控制体制加以吸收借鉴，不能再固守以“不变应万变”的思路和体制机制了；最后要充分利用边际思维进行分析，对于疾控中心改为政府部门要试探性地小步改革，“摸着石头过河”。希望当前的新冠肺炎疫情能够催生中国疾控能力的又一次指数级飞跃。

参考文献：

[1]信任危机|告诉你一个真实的疾控中心（来源：新浪网 健康界传媒）

[2]程序不正义，结果无意义-致中国疾控中心的一封公开质疑信（来源：华大智造官方腾讯微博）

[3]郭建民.探析疾控中心在突发公共卫生事件中的作用