黄柳建

一、引言

村民委员会（以下简称村委会）的性质问题是村民自治制度的核心问题，甚至可以说是研究村民自治的逻辑起点和理论基础。村民自治能否得以健康和长远发展，必须首先要明确村委会到底是一个什么性质的组织。然而，多年来《中华人民共和国村民委员会组织法》（以下简称《村组法》）虽经几番修改，但一直未对村委会到底是社会组织、政权组织抑或其他性质组织予以正面和明确的规定，只是模糊地将其规定为基层群众性自治组织。①参见《中华人民共和国宪法》第111条和《村民委员会组织法》 第 2 条的表述。本文认为，这两条款对于村委会性质的定位均存在模糊性，基层群众性自治组织的表述不能准确地判断其为社会组织或政府机关。理由有以下两点：第一，从语词上看，在中国政治的现实语境中 ，“群众”通常是政治性很强的概念 ，指那些得到党和政府认可的多数公民，大体上与“人民”的概念等同 。因此，基层群众性自治组织也可以称之为基层人民自治组织，这从字面上看就更像政权组织，而非社会组织。可见，基层群众性自治组织的表述不能准确地判断其为社会组织，似乎定位为政府机关也无不可；第二，官方的正式表述也没有对村民自治性质作出明确的表态，而是同样采取模糊表述。如全国人大法制工作委员会认为，村民自治是在农村基层由群众按照法律规定设立村委会，自己管理自己的基层事务，它是我国解决基层直接民主的一项基本政策，是一项基层民主制度。……