洪小春12

(1.中国矿业大学 力学与土木工程学院，江苏 徐州 221116；2.江苏省建筑节能与建造技术协同创新中心，江苏 徐州 221116)

我国当前社会发展最大的不平衡是城乡发展不平衡，城乡发展不平衡除了主要表现在经济发展不均衡外，还体现在城乡规划及建设水平的不平衡。城市规划是与乡村规划对应的一个概念，广义的城市规划是对城市未来各项资源的综合部署行为，狭义的城市规划则专指城市总体规划、详细规划等专项规划[1]；空间规划包含于广义城市规划，同时还是狭义城市规划的延伸和发展；空间规划是整合各项规划职能、促进各项规划语义统一的基础和保障，因此研究目前我国空间规划实施对广义城市规划未来发展的影响可为广义城市规划编制提供系统思路和理论指引。传统城乡规划向自然资源空间规划转变是促进城乡融合的制度保障，从空间规划的起源与发展出发分析空间规划的特点及其对城市规划未来发展的影响。

为了解决目前城市规划编制和实施中出现的问题，结合目前各类规划特征，完善规划战略、健全空间管制机制、提升管控能效[2]，空间规划应运而生。建立完善的空间规划体系是明确各类空间规划功能定位和智能、理顺各类空间规划建设时序和从属关系的基础工作。

一、空间规划的内涵与特点

1.空间规划的内涵

我国目前空间规划体系包含主体功能区划、区域国土专项规划和城市空间布局规划三个层次，三个层次的规划之间层层递进、等位协调共同形成为实现国家未来可持续发展而构建的国家空间规划体系。空间规划的本质是通过发掘空间资源优势、补缺补漏，实现其最优配置。

2.空间规划的特点

自然资源部的成立意味着国家在社会及空间发展与管理等方面的管理、监督、控制和发展形成了统一的步调。而自然资源部行使权力需要借助空间规划对资源的产权、分配、发展等进行管理[3]。不同于过去规划将资源对照国家标准进行合理配置作为规划核心工作，空间规划是对空间资源系统的分配，不但需要满足空间资源的最佳配置方式，还需要考虑其资源平衡与和谐发展，既顺应可持续发展的时代背景，也能在资源最优配置的角度对空间进行公平分配，统筹好空间资源与城市发展的良性关系[4]，实现经济效益与社会效益的最大化。

空间规划是国家统筹国土资源协调发展的顶层设计。从行政区域划分角度看，空间规划可分为国际、国家、省(自治区、直辖市)、市、县、镇等不同层次；不同层次的空间规划有引导性空间规划和控制性空间规划两种，其中引导性空间规划仅对战略发展前景、空间要素及其整合做引导性要求，不具备强制性执行条件，控制性空间规划则对空间发展和城市决策引导具有强制性作用。未来空间规划要满足高质量发展和生态文明建设要求，突出资源资产化和空间资源管理，理顺与发展规划及其他专项规划的关系，强化其在国家空间治理体系中的地位，因此，具有统一性、发展性、综合性、层级性和约束性等特点。

(1)空间规划的统一性。在“多规合一”大背景下，国家层面为解决我国城市规划体系存在的问题，提出“全国统一、相互衔接、分级管理”的空间规划纲领，分别从体制、经济、历史、文化等方面结合各地域特点对全国性的空间规划做了统一的要求，充分借鉴已成功实施空间规划发展战略国家的先进经验，构建全国-省直辖市自治区-市-县区层次分明的以主体功能区规划为基础的统筹各专项规划的空间规划系统，编制形成具有统一纲领的全国空间规划体系，各级空间规划同时统领各级专项规划，层层约束，为各级部门决策、方案实施、发展战略等城市发展行为提供统一的理论支撑。空间规划的统一性还体现在城市土地发展决策权的统一，这要求空间规划在管理上做好全国国土资源管理的同时还要统筹做好微观地块空间资源的有力控制，这种跨越首末的空间管控是空间规划体系构建和实施面临的挑战[5]。

对基础地理数据、规划数据、审批管理数据等数据，用地分类标准、数据库标准、空间和边界划定标准等的统一是空间规划统一性实现的必要条件(图1)。

图1 多规合一统一的控制线

(2)空间规划的发展性。空间规划是为了协调城市各专项规划责任不清、规划内容重合而提出的战略性规划，其本质是为改变现有规划体系不适应城市可持续发展要求的现状问题，因此空间规划伴随着现有城市规划体系机制改革而发展。空间规划的发展性体现不断调整空间规划体系以适应多规合一，空间规划促进各专项规划相对应管理部门的整合，消除规划约束部门之间的界限，改善各规划管理部门之间职权和内容交叉等问题。空间规划的发展性还体现在为促进城乡空间可持续发展而不断探索调整的规划体系建构，在空间规划发展战略和规划目标不变的前提下，空间规划将会是自上而下与自下而上不断调整，规划编制不断联动的弹性规划方式。

(3)空间规划的综合性。如前所述，空间规划是全国-省直辖市自治区-市-县区层次分明的以主体功能区规划为基础统筹各专项规划的空间规划系统。国家层面空间规划统筹国家层面专项规划和省直辖市自治区层面空间规划，各级规划遵循这个原则形成以空间规划为主导的城市规划体系。各层级空间规划承担作用不一，国家级空间规划以战略性、指导性、纲领性为编制目标，约束力相对宽松，作为各级各部门编制空间规划和专项规划的重要依据。省级空间规划根据国家级空间规划对该地域发展战略的评估和要求制定，是落实空间规划发展目标，制定市级空间规划的重要依据，空间规划是整合各级、各类规划的综合性系统。空间规划的综合性体现在多领域、多部门、多学科的综合性规划，涉及到环境、社会、空间资源、行政管理、规划建设等领域和相关学科，以及各级行政管理单位、规划制定和实施单位。随着“多规合一”的深入探索，空间规划各方面趋向于整合各个发展类和空间类规划作为空间规划纲领的基础。

党的十八届五中全会提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”；《生态文明体制改革总体方案》提出 “整合目前各管理部门分别制定的各专项空间性规划，制定统一的空间规划发展纲领，实现规划体系全覆盖”。可见，空间规划发展工作重点就是当前“多规合一”的前提下各类空间性规划的整合，具有综合性的特点。

(4)空间规划的层级性。空间规划体系建构的基本原则，仍然是“一级政府、一级事权、一级规划”，要很好地把“事权”和“规划”对应起来。横向层面，每一级政府开展编制相应的空间发展专项规划，基于该项规划达成空间管理和利用共识，制定相应层次的规划细则，建立统一的管理平台，协调空间发展规划顺利推进，减少冲突；纵向层面，各级地下空间专项规划分别受该级国土空间规划、土地利用规划和上一级空间发展专项规划的约束(图2)。如省级城市空间发展专项规划对市级城市空间发展专项规划起到制约和引导作用，市级城市空间发展专项规划制定需获得省级管理单位批准。这种横纵交织引导，层层约束，在城市存量发展的大背景下可以保证空间发展规划的严肃性和合理性。但是目前这种政府事权规划对应的规划体系贯彻难度较大，这与各级政府关系结构不无关系[6]，这种层次事权规划分明的规划管理体系逻辑清晰责权分明，并且现有的中央与地方的管理模式是按照决策-决议-决断-实施考核的模式进行的，下级政府只有制定空间规划的行为，没有决策能力。所以，尽管理论上空间规划具有层级性，我国现有空间规划体系层级性差、空间事权界限难以厘清等问题是由于中央与地方“事权共担”的模式导致的[7]，在空间规划体系不断完善的过程中这些问题也将被重视。

图2 国家空间规划体系层级

(5)空间规划的约束性。与空间规划相制约的是发展规划，传统的各项空间规划被视作发展规划具体实施措施，发展规划长期作为空间规划的纲领起主导作用，发展规划是中国特色社会主义制度下的产物；随着制度不断微调，市场经济对社会发展的作用越来越大，对城市空间规划的影响也在强化，各类空间规划不再从属于发展规划，而是走到了与发展规划并行的位置。发展规划与空间规划构成体系，空间规划的制定以动态变化中的发展规划作为重要参考依据，是实现发展规划中战略目标和任务的重要保证。空间发展总体规划是制约各层级空间发展规划和专项规划的重要依据。空间规划的约束性还体现在法律体系的制约。构建国家空间规划体系，需要结合不断完善中的空间规划体系制定、修改甚至废止相关的空间规划法律法规，赋予并完善各级空间规划相应的法定权责，各国发展空间规划同样以制定完善的空间规划法制体系为先导。因此，我国应加快推进《空间规划法》及相关法规的制定和完善，结合空间规划的特征修改或部分废止《城乡规划法》《土地管理法》等相关法律法规，建立各层级相应的空间规划法制体系，完善法律法规、管理部门规章，规范相关规划制定流程，保障空间规划合理执行。

从宏观层面看，空间规划是国家对范围内空间发展战略目标、社会文化、经济环境、区域空间结构等要素合理布局所进行的一种综合性地理表达，它是为促进区域可持续发展所作的顶层设计。从微观层面看，空间规划通过对空间结构布局改善人居环境质量、合理组织人的活动、制定区域发展目标，实现规划、建设、管理、决策的统一。空间规划是城市发展到一定阶段的产物，是科学统筹环境资源、协调空间和城乡发展所作的一种制度建设[8]。空间规划不是简单的资源、空间本身的规划，而是空间使用的规划、保护、开发、经营等的系统架构，是一种自上而下的约束性规划行为。

落实到空间上，空间规划具体体现在三个方面：一是将自然资源和文化资源底线作为进行规划编制的最高目标和限制要求，二是为规划设计制定纲领性文件和总体发展趋势，协调各规划重复规划管理部门之间的关系，起到统一规划的作用，三是作为城市空间系统和环境资源配置的重要支撑。这三个方面的特点体现了空间规划在空间保护、空间发展、空间资源配置等多个维度的考虑，是城市发展和城市规划走向成熟的重要标志[9]。

二、空间规划发展概述

1.空间规划的起源与发展

早在1960年代，“战略性空间规划”(strategic spatial planning)这一概念首次出现在欧洲[10]。处于城市化中后期的欧洲社会逐步从效率优先转向以均衡发展和注重生态为主要目标，与此同时，欧洲各国纷纷开展战略空间规划编制工作。

战略空间规划的编制，使城市规划重点集中在对城市宏观转型和城市景观更新影响较大的大型工程项目，忽视了城市区域战略发展规划[11]；1983年，《欧洲区域/空间规划章程》(European Regional/Spatial Planning Charter)[12]25-36明确空间规划的概念为：区域/空间规划是经济、社会、文化和生态政策的地理表达，它是为促进区域空间均衡发展和战略空间组织的一项公共政策、科学、管理技术整合的交叉学科和科学技术方法。

1997年欧盟完成《欧盟空间规划制度概要》报告并启动欧洲空间发展展望研究，该报告提出公共管理部门可通过空间规划影响未来活动空间分布，借此来创造更合理的土地利用和功能关系[13]。空间规划是保证发展和可持续的重要方式，该举措在德国荷兰等国家实施效果较好，促进了社会的可持续发展。

1990年代后，随着欧盟的发展，成员国增多，欧洲的一体化进程使得欧盟成员国之间的合作和竞争更加频繁，竞争导致的区域发展不均衡阻碍了欧盟的平衡发展，威胁欧洲一体化和经济文化的交流融合。尽管欧盟不同国家和机构基于不同的视角对空间规划的概念界定侧重点不尽相同(表1)，但在《欧盟空间规划制度概要》大背景下空间规划只能从单纯空间规划转变为整合公共政策、政府管理和空间组织的重要决策手段和技术支撑。1999年《欧洲空间发展展望》(European Spatial Development Perspective)这一民间学术成果从与欧盟财政及公共政策衔接的角度出发制定欧洲空间发展政策，在这一基本统一原则基础上欧洲各国编制了相对统一的空间规划与之衔接，促进区域形成共同的优势基础，促进了欧洲空间战略规划发展[14]134。《欧洲空间发展展望》促进欧盟各国基于欧盟大区域的空间发展展望制定出本国更有利于可持续发展的空间形态和公共政策[15]；同时，基于对城市空间形态的调整，利用空间规划促进了城市区域内不同群体发展机会走向公平，增加了民众共存感[16]。

表1 不同机构对空间规划的定义

空间规划促进了欧盟均衡可持续发展，随后基于空间战略规划展开诸多深化研究，形成了标准区域划分(nomenclature of territorial Units for Statistics)、欧洲空间规划研究计划(study program on European spatial planning)等成果[17]，并产生了“开放空间”“城市功能区”等重要的空间概念[18]。

不同国家社会阶层关系、经济发展现状、政治制度体系建设、历史背景等特殊的国情导致了不同的空间规划体系。比如从政治体制角度看，空间规划有基于集权体制、分权体制和折中型三种形式[19]。尽管空间规划体系内涵稍有区别，实施空间规划的初衷是为了做好国土空间规划的顶层设计，协调好社会经济发展与环境资源的关系。

2.我国空间规划发展沿革

(1)建国初期，国家提出以国民经济与城市规划统领城市建设的政策方针。1956年7月,国家建委颁布《城市规划编制暂行办法》,是新中国最早的城市空间规划法定文件。

(2)初步形成规划、国土、环保“三位一体”布局。1979年5月国家成立城市建设总局,1982年组建城乡建设环境保护部，将规划、国土、环保三大城市发展板块统一协调管理。国民经济五年计划逐步从传统单纯的经济发展规划转向经济发展和社会发展并重的规划，规划发展战略逐步转向提高经济效益促进社会发展。

(3)管理部门细分，“多规”并存缺乏协调。随着改革开放近20年的迅速发展，我国空间规划管理部门出现了多组织、多部门的政府管理职权细化现象(图3)。随着国土资源有偿使用制度逐步推广，城市发展活力和地方发展动力增强，土地资源管理、环境保护土地等职权逐步从城乡建设环保部分出，管理与环境保护职能从城乡建设环境保护部独立,1986年成立国家土地管理局,1998年成立了国土资源部和国家环境保护总局,并于2008年成立环境保护部。土地利用规划、环境保护规划编制起步。

图3 城市规划体系

(4)管理部门细分导致法定规划的空间规划权威性不足。尽管《宪法》《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》等法律法规都有衔接要求,但模糊的衔接要求在执行过程中会出现有法不依,执法不严等情况。

各城市发展管理部门为谋求自身及城市发展纷纷开展“专业性”空间规划，导致在规划实施时无从遵循，仅宏观层面与空间规划相关的城市发展规划就有城乡规划、城市规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、主题功能区规划、环境保护规划、交通规划等(表2)，涉及到的法律文件、规划对象、规划发起和审批机关不尽相同，比如城乡规划以发展的角度展开规划工作与土地利用总体规划以保护土地资源的初衷背道而驰[20]。冲突的规划内容管理边界模糊，降低了规划在空间资源配置、公共事业发展等方面的统筹能力，增加了城市发展决策的运行成本，政策性规划与空间规划界限模糊。

(5)习近平同志首倡市县域总规,推进多规合一。2004年3月，时任浙江省委书记的习近平同志在浙江城乡统筹发展推进会议上提出市县域总规的构想，将城乡空间布局和生产力要素与人口统筹考虑，明确“多规合一”的发展方向。2005年1月，浙江省委颁布《浙江省统筹城乡发展推进城乡一体化纲要》，要求健全城乡规划体系，从空间总体规划角度统筹城乡规划。

(6)城乡规划实践推动空间规划发展。经过70多年的城市建设和发展,实现了从项目落实到全域布局到公共政策的转型探索,逐步形成综合性的空间规划。在规划探索过程中逐步形成了较为全面的法律法规和技术体系，形成了从国家、省直辖市自治区、市县乡成梯队的规划编制体系。

(7)建立空间规划体系要求明晰。2012年11月中共十八大提出大力推进生态文明建设,优化国土空间格局；2013年11月中共十八届三中全会提出国家治理体系现代化,建立空间规划体系；2015年9月《生态文明体制改革总体方案》要求建立空间规划体系；2015年12月中央城市工作会议要求推进“多规合一”；2016年2月《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》要求推进“两图合一”；2017年1月中共中央办公厅、国务院办公厅印发《省级空间规划试点方案》提出遵循顶层设计统筹、坚守国家环境安全控制线、利于空间规划推广的原则，基于主体功能区规划统筹“三区三线”①编制省级空间规划，促进“多规合一”[21](图4)；2018年3月13日，为解决目前自然资源使用缺乏统筹、多种空间规划并存等问题，便于统一合理行使全民自然资源，促进国土资源可持续发展和生态环境建设，全国人民代表大会通过决议将国土资源部、国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家林业局、国家海洋局、国家测绘地理信息局的职责整合，组建自然资源部，作为国务院组成部门。

图4 越发明确的空间规划体系

自然资源部的组建为国民经济和社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划提供了统一的决策和管理部门，让“多规合一”和空间规划成为可能，在自然资源部的统筹下将逐步形成空间总体规划为纲领，以详细规划为结构支持，以各专项计划为具体手段的统一规划体系。

我国的空间规划伴随市县“多规合一”和上位空间规划工作而开展[22]。空间规划有别于传统规划对自然空间的划分，是对空间使用进行系统前瞻性规划的行为，空间规划以构建各空间使用的相互关系为核心，并与空间使用的质量密切相关；空间规划不仅为了满足现阶段的控制性规划的需求，更着眼于未来社会发展需要；此外，空间规划与城市公共管理密切相关，是一种公共政策宏图制定行为，这一属性体现在空间规划基于对社会未来发展需求的预测和期望为目标而制定公共政策干预各类空间使用，因此空间规划是各项城市公共政策的协同平台，政策的制定和实施伴随着空间变化属性。总而言之，空间规划是侧重通过空间结构和功能的调整对不同区域空间进行系统布局的规划，是宏观尺度上以功能主导的战略性发展规划。

表2 现行国家规划种类

三、我国空间规划实施现状与潜在问题

1.我国空间规划实施现状

自2017年《省级空间规划试点方案》提出遵循顶层设计统筹、坚守国家环境安全控制线、利于空间规划推广的原则，基于主体功能区规划统筹“三区三线”编制省级空间规划，促进“多规合一”，中央明确九省空间规划试点(图5)，其中吉林省、浙江省“多规合一”探索较早但空间规划还处于编制准备阶段，目前海南省、宁夏省、江西省初步完成空间规划编制。各省空间规划结合各自域内空间资源基础、规划实施现状和规划管理问题制定相应的空间规划目标和内容(表3)。

除试点省份外，为响应自然资源部提出2019年完成省级空间规划2020年前完成市县级空间规划的要求，各省纷纷探索国土空间规划编制工作，截止目前各省规划推进主要工作成果如表4。

2.我国空间规划潜在问题

空间规划是综合、基础、约束性规划，是统领、限制其它规划的根本，尽管国家级空间规划尚未出台，各省在原国土规划基础上制定省-市-县各级空间规划，各省编制的空间规划侧重点、规划进度也不尽相同。这种从省级自上而下、缺少国家级空间规划约束的规划或多或少存在问题，主要表现在以下几个方面。

(1)空间规划编制内容执行主体复杂。《〈中华人民共和国土地管理法〉、〈中华人民共和国城市房地产管理法〉修正案(草案)》指出“不再编制土地利用总体规划和城市总体规划”，在为空间规划腾出“空间”的同时也对空间规划功能和作用提出了更高的要求，没有形成完善编制制度和规划体系的空间规划是否能够立即发挥原土地利用总体规划、城市总体规划、主体功能区规划等多类规划承担的作用，多部门参与的国土空间规划平台如何全方位发挥作用。

a.海南b.宁夏c.福建d.江西e.贵州f.吉林g.河南h.浙江i.广西

图5 试点省份规划

表4 其他省份空间规划推进主要成果

(2)战略规划与控制规划难平衡。目前出台的省级国土空间规划大多数为宏观政策性规划，根据自然资源部要求其内容主要包括根据各省资源环境条件制定区域主题功能区战略、开发目标、国土空间保护格局、划列功能分区，确定自然资源供给要素、为配置空间资源提供支持、建立各类规划行为制度保障措施等，对标其预计发挥的促进多规合一的作用，矛盾在于规划目标与规划措施对立统一关系的权衡，类似偏向宏观却缺乏具体管控目标和措施的规划应避免编制战略有余实操不足。

(3)空间规划法制体系构建困难。根据空间规划的特点空间规划包括国土空间的保护、开发与配置，是国土资源可持续发展的政策集合，因此其法制体系需要包含对国土空间资源利用的权衡，可以预想空间规划法制体系将是一项牵动社会各方共同参与的复杂过程，对其权威性、时效性、系统性也将提出更高要求。

(4)跨地域空间规划考虑较薄弱。目前我国空间规划以省级试点空间规划为主要推动方式，空间规划遵循省-市-县的层级模式，缺少跨行政区域空间规划编制的探索，比如我国经济活力最高的珠三角、京津冀三大城市群均未出现区域空间规划方案。尽管长三角提出“建立长三角一体化的空间规划体系”构想，但行政区域规范缺乏对接、空间规划行政执行效率低等根本问题未在区域内达成统一共识势必难以推行，在各省强化行政区域内空间规划体系的背景下，区域协同发展将面临新的挑战。

四、我国空间规划发展趋势

自然资源部的组建促使国土空间资源的统一配置成为可能，国土空间资源发展、保护、衔接、管理等规划问题在“一张蓝图”编制将是我国城市城市规划未来发展趋势，主要体现在以下几个方面。

1.“多规合一”，构建城市规划新秩序

规划一般分为发展战略规划和空间配置规划，发展规划是国民经济和社会发展规划的延伸，是由国家发展和改革部门主导编制的确定社会经济发展目标、方向、任务的纲领文件；空间规划是由原多类规划管理部门主导根据城市发展目的编制的保护性、生态性、空间发展性规划，主要体现其刚性规划对各类详细规划的约束性，空间规划的实施将会促进社会发展和空间配置，促进“多规合一”形成规划新秩序。

空间规划框架下，空间资源得以分类保护合理利用，城乡规划、城市规划、土地利用总体规划、国民经济和社会发展规划、主题功能区规划、环境保护规划、交通规划等规划不再是各自为政，在一张蓝图上各项规划碰撞，形成省、市、县以及国家和区域空间规划编制、实施、管理和监督机制，各层级空间规划层层指引，形成城市规划新秩序。

2.壁垒破除，重塑空间资源使用规则

空间规划要求统一各类规划技术标准、基础数据标准，形成统一信息平台，各规划管理部门空间管理事权由自然资源部统一明晰；整合各类生态保护控制线，确定统一的管控规则，在资源保护、资源开发、资源配置等方面均可实现资源无堆叠管制。

在空间规划体系和新的城市规划秩序引导下，涉及发展改革、国土资源、住房城乡建设、环境保护、水利、交通运输等部门的专项规划管理工作协调机制得以建立，城镇、农业、生态三类空间范围以及城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线得以划定。空间规划是实现“多规合一”的制度保障，也是促进这些专项规划破除壁垒，形成融合发展的复合型城市城市规划系统，促进城市发展与布局、开发与保护一体化的基本条件。

3.法制完善，保障空间规划有效落实

如前所述，空间规划包括国土空间的保护、开发与配置，是国土资源可持续发展的政策集合，通过国家级空间规划法制建设、制定省市县各级法律法规，形成完善的空间规划法制体系促进空间规划实施的制度保障。完善空间规划编制参与机制，提高市民在空间规划中的知悉权，在广泛征求各方意见的基础上制定空间规划确保其合理性。此外，在空间规划执行前期系统完善的法制体系是打破空间配置多头管理执行的有力手段。

具体可在现有《城市规划法》《土地管理法》等城市规划相关法律法规及省市级技术标准基础上，整合国土空间规划发展纲要，形成省、市、县以及国家和区域空间规划等层级空间规划法制体系，旨在消除不同类型不同领域规划管理制度障碍和条文互斥问题，统一各类空间规划法制文件和管理条文价值取向，形成《空间规划法》；基于《空间规划法》完善《城市规划法》《土地管理法》等城市规划相关法律法规中有关空间规划的条文，同步法规条文法定地位，消除法规冲突；在各级新型空间规划体系中，将《空间规划法》作为践行城市规划的法定规划准则。

五、结 语

空间规划是对传统各类专项规划的继承和重构，是作为国家谋划空间发展、约束空间治理的制度性工具。在城市规划层面，空间规划是落实城市功能战略、优化城市格局、统筹城市生态、协调城市资源环境、促进城市治理效率的重要保障。因此，未来城市规划在做好城市资源环境承载力和城市建设适宜性评价的基础上，还应明确城市开发边界，统筹城市地上地下空间关系，优化城市空间结构，构建高效集约的城市空间规划体系。