刘灵辉 田茂林 李明玉

摘    要： “双一流”高校建设，直接服务于我国“两个一百年”重要战略目标。“双一流”高校建设的质量，将对这一重要战略目标产生很大影响。“打铁还需自身硬”，“双一流”高校能否建设好，主要取决于高校基础实力的强弱。因此，必须对“双一流”高校的内部治理进行优化提升，这也是“双一流”建设计划的五项重要改革任务之一。本文从“双一流”高校纵向层级、横向部门，以及师生的角度，提出内部治理的优化路径，希望对“双一流”高校建设有所裨益。

关键词： “双一流”高校    内部治理    优化路径

一、“双一流”高校内部治理

2017年9月教育部、财政部、国家发展改革委联合发布的《关于公布世界一流大学和一流学科建设高校及建设学科名单的通知》中正式公布了42所“双一流”高校名单。推进“双一流”高校建设总体目标是服务于国家“两个一百年”战略目标，实现到二十一世纪中叶基本建成高等教育强国。不同于以往的“985”工程、“211”工程入选高校名单一旦固定就无退出或淘汰机制，“双一流”名单有出有进，提高了高校间竞争的激烈程度，名单外的高校想进入“双一流”，“双一流”B类的高校有意愿成长为A类，A类高校之间想有更多的优势学科以获得更靠前的排名。名单内外众多高校的“虎视眈眈”迫使名单上的42所高校不得不全方位增强自身实力，整合各方资源以维持目前的位置甚至更进一步，但是资源的总量是有限的，从学校外部获得的资源难以增加，这就要求各高校调动学校内部被忽视的、被损耗的资源和动力以强化自身。充分调动学校内部的资源就必须着眼于学校内部治理的优化，这也是双一流高校建设的五个改革任务之一，即完善内部治理结构。

治理的概念始于二十世纪九十年代，通过治理理论的主要创始人之一詹姆斯·N.罗西瑙对其的表述，我们可以了解到，治理是当两个或多个规制同时实行过程中出现重叠和矛盾时，或者多元利益主体间需要调解时，才发挥作用的原则、规范、规则和决策程序[1]（69-72）。高等教育治理表示高等教育是一种涉及多种利益相关组织、公民群体和个人的事业，不能由政府或高校领导管理部门垄断举办和管理，而应当发挥各利益相关组织、公民群体和个人在办学管学上的重要作用[2]（29-33）。由此我们可以得到启发，高校的整体治理以自身为治理的一个重要主体并兼收并蓄外部其他主体的意见、利益，对于高校内部治理则应考虑高校内部的各个主体，包括职能部门、教学院系、教职工代表大会、学生代表等，着眼于实现他们的团结协作、资源整合，“双一流”高校外部资源较为丰富，内部存在的治理主体诉求更多、种类更多元，对“双一流”高校内部治理提出了更高的要求。本文旨在通过对以往研究成果的梳理结合“双一流”高校实际情况，探索“双一流”高校实现内部治理优化的路径。

目前，在认同高校内部治理极其重要的基础上，部分学者对高校内部治理进行了一定程度的研究，主要观点如下：（1）高校内部治理问题主要存在于治理结构上，权力划分、科层制等导致高校内部治理存在问题，刘爱生[3]（122-127）、潘虹[4]（26-28）等持这一观点;（2）横向层级间的分割对立，主要体现在职能部门与二级学院之间的分离、行政权与学术权的失衡，赵毅[5]（36-37）、李景平[6]（1-7）、吴晶晶[7]（77-79）、姚峥嵘[8]（156-157+188）等持这一观点;（3）监督机制弱化，教师、学生权利被忽视，王明清[9]（1-4）、祁占勇[10]（21-26）、李永亮[11]、郭飞[12]（3-4）等持这一观点。从目前的研究情况来看，研究对象多停留在高校或公立高校，较少以“双一流”高校为研究对象;研究内容多停留在制度建设、机构设置，较少对如何具体执行进行深入研究。因此，本文的研究内容具有重要的理论价值和现实意义。

二、一些“双一流”高校内部治理存在的问题

通过对一些“双一流”高校基本情况进行调查，借助SPSS22.0对其进行描述性统计分析，结果如下：

调查对象为除国防科技大学以外的41所“双一流”建设高校，所有数据均来自各高校官网。现任领导是指各官网所公布之校领导;占地面积统一换算成公顷;校职能部门为不含直属、附属单位在内的校级党群、行政机构;校直属教学院系不包括各二级学院下设的系别;专任教师指官网所公布的专任教师数量，不包括教辅、行政人员等;在校本科生为在校全日制本科学生数量，不含成教、函授等;在校研究生为在校全日制硕士、博士研究生数量。由此可见，“双一流”高校职能部门多、教学院系多、专任教师多、学生规模大，“双一流”高校治理难度更大。目前“双一流”高校的治理主要体现出自上而下的管制特点，学校赋予校职能部门审批的权力，以职能部门约束管理教学院系，以教学院系管理师生。同时，各教学院系之间分割游离、互不干扰，师生参与学校治理的途径不畅通、效力有限。此外，如何保证流动性更强、规模更大的学生与专任教师之间保持良好的沟通交流关系是目前双一流治理工作的难点。

（一）纵向层级间权责划分不明确。

“双一流”高校纵向层级结构可以简单划分为“学校——职能部门/学院——科室/系”，但在实际情况中并非如此，一方面，由于学校职能部门掌握了诸多审批权力，造成实际上凌驾于各学院之上的优势地位。另一方面，诸多“双一流”高校还有多个相近学科组成一个学部这一机构设置，增加了学校到学院的管理层级。此外，部分高校还存在学部直接管理系，形成学院和部分系平等的局面。以上种种不能仅仅依靠三级管理体系就划分清楚，造成了两种尴尬的局面：一是本应平等的机构事实上卻有了上下之分;二是本应是上下级的机构在地位上却逐渐演变平等。

（二）横向职能部门、教学院系间合作不紧密。

“双一流”高校平均校职能部门34个，平均校直属教学院系33个，但由于大部分职能部门与日常教学科研工作相离并不了解院系的实际情况，且各院系更多地聚焦于本学科的建设。学校的职能部门应当是服务于教学院系发展的，但更重要的是将各教学院系的力量凝聚起来成为学校的综合实力，“双一流”之一流学科、一流学校的含义便在于此，不仅要有强势学科，更要能够凝聚“合力”，但在目前这种职能部门与学院游离的状态下显然难以为继。此外，各学院之间尤其是理工科学院与人文社科学院之间更像是完全分割的主体，难以找到有效的合作模式以调动各自的优势。

（三）教职工代表大会形式化，师生参与程度低。

依据《高等教育法》和2012年教育部重新修订颁布的《学校教职工代表大会规定》，我国高校内部实现民主管理与监督权力的组织机构是教代会，权利实现方式是教职工在涉及学校发展和自身利益问题上听取建议、讨论通过和审议通过的权力[13]（105-111），但是教职工代表大会越来越成为对教职工的一种表彰大会，逐渐丧失了本来就十分微弱的权利，且教职工代表的产生需要各层级领导的同意，这样产生的教职工代表还能否发挥职能应该打上一个大大的问号。学生更是居于弱势地位，学生会等组织能发挥的功能有限，学校在治理过程中更多地要求学生接受，学生也习惯于服从。尽管各高校都有校领导与学生面对面的交流活动，但这类倾听学生“民意”的活动是自上而下的且过于依赖上级领导的主观性。另外，学生的“民意”能否得到落实解决仍缺乏保障。

（四）师生沟通交流少，难以形成良性互动的师生关系。

“双一流”高校平均本科师生比超过1∶7、平均研究生师生比超过1∶6.25、平均总体师生比超过1∶13，且这些高校教师不仅教学任务繁重，还有相当的科研工作需要开展，极大地减少了师生之间沟通交流的机会与时间，甚至一年或一学期才能见面沟通一次。不仅意味教师和学生之间正常有效交流难以得到保证，良好师生关系难以形成，还意味着学生通过向老师提供意见的途径参与学校治理受到了限制。

三、对策建议

（一）坚持“事权”下放，赋予教学院系更强的自主性。

“双一流”高校均为公立高校，我国为高校领导设置行政级别，目前42所“双一流”高校中有32所为副部级高校，导致整个高校内部治理体系呈现出科层制的特点。科层体制最大的优点在于保证了稳定性，但事事要请示、件件要批准的情况十分常见，各教学院系大事小事均需要学校相关职能部门审批通过后才能开展，束缚了主观能动性。因此，借鉴在政府改革领域开展的“事权下放，财权上收”的方式，在高校内部治理体系中将部分与院系密切相关的权力下放，同时以“财权”作为监督控制的手段。一方面真正调动了教学院系的办学自主性，从学科发展实际出发有利于增强学院的实力，另一方面削弱了职能部门的审批权限，有利于教学院系和职能部门地位平等，避免职能部门成为学校和教学院系之间隐形的层级。

（二）实施“项目式”管理，在职能部门与院系间形成合力。

在目前“双一流”高校内部治理体系中，职能部门和院系是最重要的两部分，院系是奠定学校发展的基础学科力量，职能部门则将各个学院的力量整合转化为学校的综合实力。然而，在实际运行中由于职能部门掌握着对院系诸多事项的审批权力，造成职能部门在与院系的工作中处于主导地位。因此，实行“事权下放”赋予院系更多办学自主权的基础上，减少了职能部门的审批事项和工作量，将职能部门从中解放出来从事协调整合工作。在学校确定工作计划后，由职能部门将工作项目化，自行联系各学院开展工作，并作为职能部门的考核。某一院系的工作需要其他院系协作的，同样由相关职能部门居间协调，加大了各院系之间的合作力度。总而言之，职能部门要改变以行政审批为主的功能定位，聚焦于协调各院系、整合学校资源形成合力上。

（三）确保教职工代表大会作用效力，对教职工代表提出新要求。

教职工代表大会应具有的权力已有相关法律予以保护，只是在实际运行过程中被学校以表彰教职工等形式刻意弱化和忽视了。因此，在借助工会、纪检部门强调教职工代表大会本身具备的法律地位和权力的基础上，一方面应要求一定比例的参会代表提交关于学校治理、发展的议案。另一方面教职工代表应具有一定的任期以保障其监督的连续性，第一年提出议案，第二年考察相关情况是否得到改善，因此，教职工代表任期应至少2年，以此保证连续性。同时，应该给予普通教职工表达合理化建议、创新性思考等渠道，使科学思维、创新精神能够在校园内得到顺畅表达，这样“双一流”高校才能够凝聚全体教职工的智慧、群策群力，服务于学校、院校的可持续发展。

（四）保证学生参与学校治理的权利和途径，改善师生关系。

良好的内部治理体系不仅应当自上而下贯彻执行，而且应该保证自下而上途径的畅通和效力的保证。从二元主义视角来看，高校中仅有两个主体：一为学生，二为以教职工等为代表的学校一方。因此，学生应当具备参与学校治理的权利而且应当具有较大发言权。在现有与院系领导、校领导交流的基础上，增加学生与职能部门的交流，学生在与院系领导、职能部门领导的定期交流中反映诉求，在与校领导的交流中反映之前诉求的反馈和落实情况，并将其以制度形式固定下来。同时，要保证校长信箱等学生在非常情况下可以直接联系校领导的渠道畅通。此外，在教职工代表大会效力得到保证的基础上，要求院系教职工代表的产生必须经过所在院系在校学生的民主投票，根据教职工和学生的投票情况决定教职工代表人选，以此保证学生的利益诉求。同时，改变教师和学生之间的单向关系，帮助学生在一定程度上制约教师，有利于形成良好的师生关系。

参考文献：

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基金项目：电子科技大学发展规划与学科建设处项目《“双一流”建设中学校内部治理优化研究》（项目编号：SYLYJ2019212）。