李 铭

（江苏省南通市公安局，江苏 南通 226001）

一、 历史沿革与现实境遇

（一）历史沿革

1978 年至1983 年， 我国迎来了第四次刑事案件发案高峰。顶峰为81 年，立案89 万起。1983 年中央决定在全国开展“严打”斗争，依法从重从快严惩严重刑事犯罪分子。[1]由于许多地方警力不足，一些经济强省自行招录了一批人民警察。 这批警察和国家招录正式编制的民警一样，有警号、有警官证、有执法权。 但本省承认，外省不予认可，这就是所谓的合同制警察。 1984 年，常熟市在全国率先公开招聘合同制民警。 到1989 年,全市共有合同制民警301名,分配在28 个乡镇的基层公安派出所工作。 这对于缓解农村警力相对不足,打击预防犯罪、维护一方平安发挥了积极作用, 得到了上级公安机关的充分肯定,并在全国范围予以推广。[2]1985 年公安部政治部发布《关于吸收合同民警的几个问题的通知》（公信传〔85〕363 号）以规范合同民警招录工作，通知指出招聘合同民警要严格控制，可在经济发达，乡镇财政状况较好的地方选择少数单位进行试点，不要增加农民负担。 据此，为了解决新增派出所和新增户管区的警力 （不足），1987 年长沙市公安局从城市企、 事业单位的全民职工中招聘了54 名合同制民警。市公安局组织专人对应聘者进行目测、政审和文化考试，择优录聘，与有关单位及本人签定了为期3年的合同书，并通过市人事局、劳动局办理调进手续。 招聘的合同制民警经过两个月培训学习，于1987 年9 月全部分配到基层公安派出所工作。[3]

改革开放之初， 合同制民警作为特定历史时期的产物，为新时期公安工作做出了不可磨灭的贡献。实践中也暴露出许多问题。 有的地方没有按照公安部的要求严格执行， 未经试点取得经验， 就一哄而起，大量招聘合同民警，经费靠向农民摊派，或从各种收费、罚没款中解决，违反了党中央、国务院禁止加重农民负担，禁止乱收费乱罚款的规定。合同民警没有列入国家公安行政编制，没有经组织、人事部门办理录用手续，不具备国家公务人员身份。随着法制的健全，国家陆续颁布实施了《人民警察法》、《国家公务员暂行条例》等法律法规，对人民警察队伍建设提出了更高的要求， 合同民警不具备国家公务人员合法身份，不符合公安机关执法要求。国家对人民警察队伍管理的方针、 政策， 在合同民警身上难以落实。为此1990 年1 月，公安部专门下发了《关于停止招收合同民警的通知》（公发电〔1990〕170 号）。 1993年10 月1 日实施的《国家公务员暂行条例》，取消了执法部门自行招录人民警察的权力。 此前已经考录的合同制警察仍需通过公务员考试才能继续留任。随即江苏省委、省政府决定,严格按照招收人民警察的条件将全省合同制民警吸收录用为人民警察。 根据江苏省人事局〔1993〕39 号文件的精神，常熟市作为试点单位。 自1993 年5 月开始，经严格政审和文化、业务考核，有279 名合同制民警被择优吸收录用为人民警察, 解决了合同制民警队伍自身这一历史性遗留问题。[2]另一小部分因各种主客观原因无法顺利通过入职转正考试的，不得不满怀惆怅、黯然离开这为此挥洒过汗水和青春的公安队伍。

综上所述， 我国合同民警经历了各地自主发展（1983 年到1990 年） 到逐步统一规范 （1990 年到1996 年底）的历史发展过程。[4]

（二）现实境遇

十一届三中全会以来，随着我国经济的发展、改革的深化和公安工作形势任务的变化。 原来计划经济体制下人民警察录用制度中存在着许多不完善的矛盾日益突出， 严重影响着公安队伍整体素质和战斗力的提高，制约着公安工作的发展。 1993 年国家建立了公务员制度， 明确规定公安机关人民警察属于国家公务员。1995 年颁布的《人民警察法》对人民警察组织管理及人员任职条件做了原则性规定。1997 年公安部制定的《公安机关录用人民警察实施办法》中规定，公安机关新录用人员要进行相应的考试和测试， 人民警察考试录用开始有了具体而明确的制度依据。2000 年5 月，人事部、公安部联合下发了《关于地方公安机关录用人民警察实行省级统一招考的意见》 正式建立了省级统一考录人民警察制度。[5]此后，合同制民警逐步淡出人们的视野，他们中大多数通过了严格的考试后， 正式成为一名光荣的人民民警，继续献身公安事业、为人民服务。

什么人才能进入干部编制呢？上学是主要途径；参军提干也是一条途径，军队干部转业到地方工作，也是干部编制。[6]军转干部、警校学员、公开招录的地方院校毕业生一起构成了警察队伍的主要来源。 合同制民警成为他们警察职业生涯中， 正式入警时的身份证明和来源成分。作为合同制民警，他们身上有着独特的个性气质和鲜明的时代特征。 他们把自己最美好的青春年华献给了公安事业。如今，他们多已迈过五十而知天命的年纪，年纪稍长、身体欠佳的，或已提前退休、在家颐养天年。 众所周知的原因，囿于时代所限、家庭所累，其中许多人文化水平不高，接受的学校正规学历教育有限（多为高中生甚至是初中生）。 所以，对新事物、新情况不敏感，接受新思想、新观点会慢些。 这就决定了其职业生涯中，通过继续学习获得新知识、 谋取职务升迁的欲望不是十分的迫切和强烈。时至今日，他们中的绝大多数一直战斗在基层一线，默默耕耘、无私奉献。 鲜有职务上的进步，升任科所队基层领导的更是凤毛麟角；也少有转调技术性较强的专业技术岗位一展身手的才俊。但他们政治素质较高（许多曾经过部队大熔炉的锤炼和战争炮火的洗礼），遇到急难险重的重大任务和突发事件时能勇挑重担、敢于担当。在群众生命财产受到威胁、面临危险时，能奋不顾身、挺身而出，可歌可泣的英雄事迹广为传颂、家喻户晓。 从前有，被誉为“齐鲁好儿男”的山东省定陶县勇斗歹毒、光荣负伤的英雄民警张长路，是1989 年6 月参加公安工作的合同制民警。[7]他们在日常工作中，勤勤恳恳、兢兢业业、任劳任怨、数十年如一日坚守在基层第一线平凡的工作岗位。 现代有，驻守小岛30 年，2015 年荣膺"江苏最美警察"的启东民警黄建生，29 岁当上合同制民警。[8]他们是合同制民警中的典型人物，是人民警察中的杰出代表和英雄模范， 永远值得我们后辈学习和敬仰。他们的功勋和业绩，历史和人民永远铭记！

我们同样不该遗忘， 少部分未能顺利转干的合同制民警确实生活堪忧，他们的明天路在何方？一直令各级党委、政府和公安机关牵肠挂肚、放心不下。90 年代中期，山西省霍州市部分合同制民警未能转干的事件，曾引起《人民公安》杂志社的重视和关注。记者刘佑思、宋全京赴实地调查后，专门撰文予以报道：“霍州市属临汾专署管辖。 1990 年由县改市，是临汾地区主要的煤炭、电力工业城市。市公安局现有正式公安干警220 余人、合同制民警160 余人。山西省政府1991 年11 月25 日出台的《关于解决我省公安工作存在困难和问题的会议纪要》 中对合同制民警转干问题做出了规定， 全省符合转干条件的合同制民警转干问题都已解决，仅霍州市未能办理。”[9]文章发表后，合同制民警转干问题，逐渐进入人们的视野，引起社会各方的广泛关注。

二、 身份认同与法律地位

如前文所述，合同制民警通过考试，取得警察身份后， 即成为人民警察之一员。 其职责与权力适用《人民警察法》的相关规定，合同制民警仅作为本人入警时成分来源的识别标志。

（一）行政机关的态度

首先，是政策问题，给“出路”的解决办法。 为解决“合同制民警”以工代警人员的身份遗留问题，推进公安队伍正规化建设，确保公安工作平稳发展。公安部在2004 年5 月下发了《关于进一步做好清理整顿不具备执法主体资格人员工作有关问题的通知》公传发（2004）1368 号文件。 该文件明确指出：（一）对已调入公安机关、 具有公务员或干部身份但未授警衔的人员，由省级公安机关统一组织考试考核，对合格者办理入警手续，予以评授警衔。（二）对开展省级统一招警工作以前进入公安机关， 至今未得到妥善解决的“以工代警”人员，可由省级公安机关商编制、人事部门同意后，参照省级统一招警有关规定和程序，进行公开考试考核，对考试考核合格的办理入警手续，予以评授警衔。[10]各地按照政策规定，通过严格的录警考试， 解决了绝大部分合同制民警的执法身份转换这一历史遗留问题。 详见表一。[11]

表一 各地合同制民警转录考试一览

统计资料显示， 公安民警队伍由1978 年的40万人发展到2007 年的180 万人。 提出并实施了“依法治警、从严治警”的方针，以《人民警察法》为核心的警察法律法规体系逐步健全， 公安队伍的正规化取得显著成效。[12]

其次， 是枪支配备问题， 警察执法往往离不开枪。 《公安机关和保卫部门枪支管理规定》(1987 年10 月1 日施行， 于2001 年4 月5 日失效) 第7 条规定：企业、事业单位的公安局（处）、公安派出所，以及乡镇公安派出所的合同制民警行使同级地方公安机关职权的， 参照同级地方公安机关的枪支配发范围配置，但枪支总数不得超过在职人数的二分之一。而《人民警察使用警械和武器条例》（1996 年）将使用武器的主体严格限定为人民警察。 90 年代中期，各地逐步停招合同制民警，在岗的也按照《国家公务员暂行条例》的要求，稳步实现身份的转正，成为正式的人民警察。从而，有效回应和解决了学术界和社会上对于合同制民警作为执法主体适格（持枪权等）的合法性质疑。

最后，是警衔的授予问题。正式的警察身份是执法主体责权的外部表征。为贯彻落实《中华人民共和国人民警察警衔条例》（1992 年7 月1 日），《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》（1992 年9 月10 日）明确规定：合同制民警属于不评定授予警衔的人员之一。无法授予警衔，即不能着警服，意味着没有正式、合法的执法身份。所以，合同制民警注定只是一个过渡性称谓， 只能存在于行政（警察）组织法尚未健全的特定历史时期（社会主义法治逐步建立和完善期间），终究无法得到正式法律的权威认可和社会的普遍认同。质言之，无论是法学理论上还是警务实践中， 合同制民警都不应也不能参与公安执法工作。否则，将面临执法主体身份适格的尴尬，公安机关可能遭遇败诉的风险。

（二）司法机关的立场

“国家工作人员”司法认定中，关于主体认定问题的司法解释均主张， 不管行为人是否具有干部身份或者编制、工作职责是什么，只要实际在依法执行公务、履行国家机关工作人员职责，就应认定为国家机关工作人员。 这被学者称之为“公务论”。[13]《最高人民检察院关于合同制民警能否成为玩忽职守罪主体问题的批复》（2000 年10 月9 日）规定，根据刑法第93 条第2 款的规定， 合同制民警在依法执行公务期间， 属其他依照法律从事公务的人员，应以国家机关工作人员论。对合同制民警在依法执行公务活动中的玩忽职守行为，符合刑法第397 条规定的玩忽职守罪构成条件的，依法以玩忽职守罪追究刑事责任。

《最高人民法院关于做好司法警察警衔评定授予工作的意见》（1992 年10 月28 日）也将合同制的司法警察列为不评定授予警衔的人员之一。

可见， 作为行政机关的公安机关和司法机关的检察机关，二者在对待合同制民警的问题上，无论是立场（实用主义、法治主义）、思路（短期、长期）、原则（行政效率、司法公正）、方式（缓、快）、手段（疏、堵）、依据（政策、法律）上均存在明显的差异。

公安机关对于合同制民警始终是抱着实用主义态度，即采取摸着石头过河的办法。在《人民警察法》实施及国家公务员制度建立之初， 警务实践中默认和允许其存在； 在法治逐步健全、 立法渐趋完善以后，即严格依照法律、法规的规定。 通过省级统一考试的形式， 有条不紊的实现并圆满解决了合同制民警的身份转换问题。 而作为法律监督机关的最高人民检察院则一贯秉承法治主义立场， 将履行职务的合同制民警视为国家机关工作人员， 即玩忽职守罪的适格主体。同时，将合同制的司法警察严格排除在评定授予警衔的人员之外。

三、 理论进路与实践经验

（一）理论进路

一百多年前，英国历史法学派的奠基人亨利·梅因在其经典著作《古代法》中精辟地指出：“所有进步社会的运动，到此处为止，是一个‘从身份到契约’的运动”。[14]他向我们传达着这样的思想:一切进步社会的特点都是人身依附关系或身份统治关系的消失,并由日益增长的个人权利与义务的关系所取代,这就是人类文明发展史的内容和实质。[15]该观点是对私法领域宏观现象的精辟概括和科学总结， 得到了学界的普遍认同。直到上世纪，美国法学界的著名公法学者伯纳德·施瓦茨首先发现了“从契约到身份”的运动。 他在1947 年出版的《美国法律史》中声称：“到本世纪中期，社会已在个人自由的概念上加上新的身份条件”。“无论从哪一方面考察法律，人们都看到，相对于契约来说，身份具有一种日益增长着的重要性。 ”在施瓦茨看来，“身份”与“契约”地位的此消彼长是与“契约自由”思想的浮沉相一致的。[16]质言之，在公法领域对执法者身份的严格限制，彰显了法治的进步和人权保护的时代精神。

对于历史遗留问题，如合同制民警之去留，该如何妥善解决呢？ 恰如学者所言：“加强契约文化建设和规范契约活动的基础上，引进新的整合机制。体现人文关怀， 协调契约的形式理性给人与人之间的关系造成的紧张和冲突。 在建立和完善契约机制的基础上，加大对社会特殊群体的关注和照顾，通过重视和发挥精神价值系统对人的关怀作用来弥补契约制度的刚性缺陷。 在建设契约文化的同时,我们必须加强对契约制度本身缺陷的防范， 通过“从契约到身份” 的弹性补充， 建构一种理性工具与文化基础兼容、效率优先与维护公正共进的发展模式，以期达到社会的稳定和良性发展。[15]她还指出，“从契约到身份”中的身份是一种“有限身份”。含义有二：其一，这种身份化的范围是有限的， 它只是针对由于中国契约社会存在缺陷而导致的弱势群体， 而并非社会全体；其二，这种身份化的程度也是有限的，它所给予的保护只囿于在社会生活中由于不公正而导致的利益损失, 其所欲达到的保障界线不应超过社会利益的平均水平。我们决不能将其夸大，使其成为真正的身份特权。 “从身份到契约”是历史发展的趋势,“从契约到身份”是对这一趋势的补充和完善，将二者有机的结合起来, 是实现社会契约平等的同时兼顾社会公平，进而达到社会和谐永续发展的合理模式。[15]我们认为，基于上述理论框架，构建一条科学合理的解决因应之策是完全合理、可行的。

（二）实践经验

各地政府与时俱进， 想方设法在法律和政策允许的范围内，出台多种惠警举措，一定程度上解决了未转正合同制民警的基本生活保障和后顾之忧。 早在1992 年9 月20 日，江苏省常州市武进区公安局、人事局、财政局联合颁发《关于加强乡镇派出所合同制民警队伍建设的暂行规定》。确定乡镇派出所的合同制民警为乡镇事业人员， 各乡镇合同制民警在原有基础上可增编2 名。合同制民警的报酬，实行收支两条线，纳入乡镇财政预算。该规定有效地稳定了合同制民警队伍。至同年年底，全县有402 名合同制民警列入乡镇事业编制。[17]