本刊记者 柯善北

近年来，我国农村公共基础设施建设步伐不断加快，农村居民生产生活条件持续改善。然随着农村公共基础设施建后管护任务逐渐增量，相关管护不到位的问题也日益明显。以乡村道路建设为例，部分前期建成的公路由于标准较低、抗灾能力较弱、安全设施不到位、养护投入严重不足等因素，一些地方甚而出现了“油返砂”现象，工程长期效益未能得到很好发挥，究其根本，管护主体不明、管护机制不活、管护标准不清、管护经费不足等诸多方面尚存短板。

为此，2019年11月4日国家发展改革委、财政部联合印发了《关于深化农村公共基础设施管护体制改革的指导意见》（以下简称《意见》），意在构建适应经济社会发展阶段、符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系，全面提升农村公共基础设施管护水平与质量，让全体人民共享改革发展成果。

城乡融合无小事

何谓农村公共基础设施？即为发展农村生产和保证农民生活而提供的公共服务设施之总称。一直以来，其在促进农村经济社会持续健康发展及推进乡村全面振兴方面发挥着甚为重要的作用。回顾城乡融合的上半场，发端于2017年12月，中央农村工作会议首提“走中国特色社会主义乡村振兴道路”，随后的2018年1月2日，《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》作为2018年中央一号文件正式发布，同年9月《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》印发，界定出新时代中国农村基础设施建设的主要任务及提档升级之着力方向。稍后的9月21日，在中共中央政治局就实施乡村振兴战略进行第八次集体学习时，习近平同志再次强调了乡村振兴战略的全局性意义，其中，重塑城乡关系，走城乡融合发展之路被明列为中国特色社会主义乡村振兴道路的七条路径之一……伴随着一系列强农惠农富农政策的接踵落地，农村基础设施建设步伐可谓之飙发电举——据统计，截至2019年，全国新建改建农村公路达127.5万公里，同时亦有逾2.5亿村民的饮水安全问题得到了解决，更有超90%的村庄接通了宽带互联网……尽管硕果累累，然而较之城市，农村公共基础设施建设还是明显滞后。比如污水处理，在城市，污水处理率已经达到了90%以上，而在农村却仅有22%。且无论是从前期的规划，还是从后期的管理、养护来看，城市与农村的基础设施均可谓“各行其道”；另一方面，相关建设过程中所存在的重建设轻管理、管护机制不健全、资金使用缺乏有效监督等宿疾，皆使得农村公共基础设施之长久运行与效益发挥都缺乏足够保障。对此，党中央、国务院一直给予了高度关注，国家相关部门更从深入基层调研、展开专题研讨、召开座谈会议、征求各方意见等多角度切入，擘画顶层设计……2019年5月，《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》正式出台，旨在促进城乡基础设施的互联互通，加快推进城乡基础设施统一规划、统一建设、统一管护。文件着力施墨于城乡融合发展的战略性定调，其中，推进城乡基础设施统一管护正系其关键性一环。立此基础之上，《意见》的出台，无异于是对上述战略的垂直深耕。

因情施治促管护

农村公共基础设施管护体制改革兹事体大、涉及面广，尤其关乎广大农民的切身利益。对此，《意见》在明晰总体思路之基础上，更有的放矢地提出了相关目标及原则。

《意见》要求，要坚持农业农村优先发展总方针，以实施乡村振兴战略为总抓手，以推进城乡公共基础设施一体化管护为方向，通过机制改革创新，着力解决好农村公共基础设施谁来管、如何管、经费从哪里来等问题，在全面补齐农村公共基础设施短板的同时，改革创新管护机制，构建适应经济社会发展阶段、符合农业农村特点的农村公共基础设施管护体系，全面提升管护水平和质量。

《意见》提出，到2025年，政府主导、多方参与、市场运作的农村公共基础设施管护体制机制初步建立，管护主体和责任明晰，管护标准和规范健全，管护经费较好落实，管护水平和质量显著提升。到2035年，城乡一体化管护体制基本健全，权责明确、主体多元、保障有力的长效管护机制基本形成，农村各类公共基础设施管护基本到位。

《意见》明确，一是城乡融合、服务一体。政府主导、市场运作。在强化政府责任的同时，充分发挥市场作用，引入竞争机制，鼓励社会各类主体参与农村公共基础设施管护。二是明确主体、落实责任。按产权归属落实农村公共基础设施管护责任，统筹考虑政府事权、资金来源、受益群体等因素，合理确定管护主体，保障管护经费。三是因地制宜、分类施策。根据各地区经济社会发展水平和不同类型农村公共基础设施特点，科学制定管护标准和规范，合理选择管护模式，有序推进管护体制改革。四是建管并重、协同推进。按照“建管一体”的要求，坚持先建机制、后建工程，统一谋划农村公共基础设施建设、运营和管护，建立健全有利于长期发挥效益的体制机制。

“善”用市场化利器

概览之，由于乡村具有分散化的特点，在我国，农村基础设施建成后的长期运营与养护成本一直较高，这也系后期相关工作难推进的关隘所在。而更好地借助市场化的力量，合理确定城乡基础设施一体化管护运行模式，将公益性的设施，如城乡道路等的相关管护与运营纳入一般公共财政预算，并鼓励政府通过购买服务来引入专业化企业，以提高管护之市场化程度——合理推动“重建轻管”向“建设与维护并重”的转变是农村基础设施可持续发展的必然趋势。

事实上，在探索革新的进程中，全国各地不乏成功案例以供资鉴。如陕西省宝鸡市，由政府主导，通过摸清家底、明确产权，落实管护责任，完善投入机制，不止保证了基础设施的完整性与使用性能，更通过实施农水及农路之集中管护有效提升了环境质量，引入了海升集团，建起了标准化高山苹果生产基地，在推进设施优化升级的基础上，亦让其发挥出增值效益——现今，基地每亩收益能达到4～5万元……

我们说，虽不乏珠玉在前，以证“管护市场化”之正效应，且存在长期以政府作为相关投资主体极易导致政府预算外收入税基过大、供给与管护效率低等弊端，抑或由于财政收入过于向上集中而形成对省级以上专项资金的成瘾性严重依赖，并由此导致农村基础设施养护滞后及结构性失衡等问题……然而决不能简单将政府应负之责一卸了之，全然交由市场去运作，尤须掂量好“度”的分量，把握好《意见》中所明言的“政府主导、市场运作”的原则，将“强化政府责任”置于“充分发挥市场作用”之前，厘清地区差异及类别参差，明晰政府置于不同语境中的角色及作用，始终贯彻义务与权利相对等之原则，需对“不同类型农村公共基础设施特点”给予明确区分，分类施策，如在对农村公路及灌溉设施类产品择取管护模式时——对于前者，应抓牢公路设施的纯公共产品特性，明晰主要承担方应为政府或社区，构建好以公共财政为主，市场供给为辅、农民适当参与的多元化格局，或可通过“需求层次激励”的方式，经由改善农民的出行条件等，令其切实感受到便捷实惠后，有效完善农村公路筹资养护机制。而对于后者，如难以直接实现经济效应，但与其他灌溉设施间存在互补效应的沟渠类产品，则可择选与水库进行捆绑出租的方式，来实现资金的有效筹措……

括而言之，农村基础设施之长效机制建设，必然系之于农民自主发展权与生产赢利空间的扩大这个根本之上，而有效激励农民投资、提高农村基础设施利用率则应该成为今后施政的一个方向。