黄晓斌　邓宝赛

摘要：[目的/意义]智库的建设离不开政策的支持和保障。总结近年来我国智库相关政策的特点和演变规律，可为智库建设、智库政策的制定和发展规划提供依据。[方法/过程]利用文献计量、知识图谱、聚类分析、可视化分析等方法，对我国智库政策文献进行收集、元数据抽取、聚类与计量可视化分析。[结果/结论]目前我国智库政策得到了一定的重视，但在系统性、连续性和可操作性方面还需要进一步改进。建议进一步完善智库政策的内容体系，细化相关政策内容;提高智库政策的针对性和可操作性，建立健全智库的组织章程;注意智库政策的可持续性，不断更新和完善;加强部门合作，为智库政策制定提供保障机制;不断反馈，重视对智库政策应用效果的评估。

关键词：新型智库  政策文献计量  政策趋势  政策参照

分类号：C932

DOI： 10.19318/j.cnki.issn.2096-1634.2020.03.08

1  引言

随着2015年1月中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》等政策的颁布和落实，近年来我国新型智库迅速发展。智库建设离不开合理的政策制度的支持和保障。智库政策具有前瞻性和引导性，研究智库政策文献的内容、演变和发展过程，可以概括不同时期智库政策的特点和热点，总结出新型智库建设的发展规律，为我国未来智库政策的制定提供重要的借鉴和参考。

政策文献计量是一种量化分析政策文献的结构属性的研究方法，它将文献计量学、社会学、数学、统计学等学科方法引入到政策分析中，以揭示政策主题、目标与影响，政策主体的合作模式，以及政策体系的结构与演进[1]。政策计量分析作为一种新的研究领域，伴随着数据分析技术的发展和越来越成熟的计算思维方法，开始广泛地渗透到人文社会科学领域。政策内容量化分析的对象是可以公开获取的政策文献，其目的是测量政策内容中本质性的事实和趋势，通过对政策文献内在特征分析，解釋政策内容所含的隐形信息，并推论政策制定的前因，推断政策实施的效果[2]。本文通过近年来我国智库政策文献收集、政策文献元数据提取、分类整理、可视化分析等，对智库政策的发展演变和方向进行分析，以求总结归纳出近年来我国智库政策的特点和发展变化规律。

2  数据来源与处理

本文利用“中国法律知识资源总库法律法规库”（CNKI中国知网）、“北大法宝”进行检索，检索题名和关键词为“智库”和“政策”，为保证检索的规范性，检索查找时间均为2019年6月5日。最终从收集文本中剔除人事任命通知、部分智库成立通知、项目课题公示、无关的批复、失效的政策文献，去重后最终得到53份相关政策文献。

根据时间顺序对相关文献进行编码和排序，重点提取政策名称、政策文号、政策类型、发文机构、参照政策等元数据（见表1），为下面进一步统计和可视化分析提供依据。

3  智库政策文献计量可视化分析

为了对目前我国智库的政策现状有全面的了解，本文从政策发布时间序列、政策发布类型、政策主体、政策参照关系、政策主题词可视化等角度对我国党政机关现有智库相关政策进行分析。

3.1  政策发布时间序列分析

从样本中统计智库政策发布的时间，绘制成柱状图，见图1。从中可看到，2015年之前相关政策屈指可数。我国政府相关机构在2011年开始发布智库的相关文件，为广东省汕尾市人民政府办公室印发的《汕尾市政府智库人员聘用管理办法（试行）》。自《关于加强中国特色新型智库建设的意见》发布以来，中央以及各级政府已经开始认识到新型智库建设对社会发展所带来的积极影响，国家层面上有关中国特色新型智库建设政策的出台，直接推动了地方政府相关政策的发布，因此2015—2018年是中国特色新型智库建设政策发布的高峰期，从政策方面为中国特色新型智库建设提供了更广泛的参考。

3.2  政策发布类型分析

政策发布类型一般为法律法规、规划、意见、办法、通知、公告、实施方案、项目管理办法等体现施政主体意图的行政类文件[3]，以法律、条例、规定等形式颁布的文件的政策效力和影响力要远高于以通知和意见形式颁布的[4]。由图2可以看出，我国智库政策的发布类型主要以意见和办法为主，已经初步形成了以意见、办法、通知、公告、实施方案、项目管理办法等体现施政主体意图的行政类政策体系。

3.3  政策发布的主体分析

我国智库政策发布主体涉及高校、政府、企业、研究机构、社会组织等。其中，政府颁布主体涉及的有中央党政机关和地方党政机关，如图3和图4所示。

中央党政机关除了中共中央机关（中共中央办公厅、中共中央组织部、中共中央宣传部）和国务院（国务院办公厅）以外，还涉及了国家党政机关多个部门，如教育部、交通运输部、民委办公厅、国家新闻出版广电总局等均有智库政策颁布。外交部、统计局、公安部、财政部等多部门也广泛参与，这也说明我国智库涉及众多主体，覆盖了较多的行政部门和行业协会。

地方党政机关中，各级地方人民政府、中共地方机关、地方教育部门、财政部门等广泛参与了政策颁布。宏观政策的制定往往由一个具有较高级别和效力的部门（多为宏观指导部门和管理部门）单独制定。而微观执行层面，完成上级政策目标往往需要协同运用多种政策工具，由于不同的政策工具专属于不同的政府部门，因此政策的制定更需要多个政府部门的参与及协同配合[5]。地方各级部门参与较密切的主要有云南省和黑龙江省，均参照民政部等9部委《关于社会智库健康发展的意见》（民发〔2017〕77号）政策进行多部门配合参与，分别有9个和10个部门协同配合颁布政策。说明各地方其他部门对新型智库的重视程度不够，地方各级部门发布政策较独立。

3.4  政策参照关系分析

一般来说，被参照数量越多的政策文献其影响力越大，特别是出现被同级别的部门参照的现象，这就说明该政策的影响力更大。本文通过对所有智库政策文献的研读，整理出我国智库政策的参照关系，并用X-mind画出其中的参照关系，如图5所示，箭头的指向为被参照。通过参照关系可以看到，中共中央办公厅、国务院办公厅发布的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》在智库政策群中影响力最大，被20多个政策参照。其次是教育部《关于印发<中国特色新型高校智库建设推进计划>的通知》，被其他政策参照4次。由此可见，高校智库也占了比较重要的地位，从发布时间也可以看出，高校智库也对国家政策进行了积极的响应。

3.5  政策主题词分析

利用标签云图可以进行主题词的热点分析。标签云图也叫词语云图或使用权重表，是一种从视觉角度对用户生成的标签的描述[6]。利用话语分析工具NVivo 11 Plus进行词频统计，依据软件内嵌的词频分析程序筛选出了1000个高频单词，按照词频分布获得主题词云图，见图6。

从图6中可以看到：“智库”“建设”“咨询” “研究”“决策”“专家”等为我国智库政策文献中出现的高频词。其中“智库建设”“社会智库”“决策咨询”“研究成果”“专家人才”“智库管理体制”“组织工作”“公共政策”“科技创新”等几个关键词较为突出，能够涵盖大部分政策信息的内容主题，并且是我国当前智库建设的热点问题，下面做进一步深入分析。

3.5.1  决策咨询  智库具有战略研究、政策建言、舆论引导、公共外交等重要功能。在我国智库政策中，有关咨询服务的提及度较高，咨询服务也是众多智库政策主题的重要内容之一。中国特色新型智库的主要作用就是为公共政策制定提供科学化与民主化的咨询服务。许多智库政策提及到要有“特色鲜明、长期关注的决策咨询研究领域及其研究成果”。决策咨询服务的开展离不开政府各部门对新型智库的保障。政府向智库购买决策咨询服务已成为政府决策咨询制度化建设的新常态，成为政府的政策实践内容[7]。许多政策对咨询服务的保障措施进行明确规定，“进一步规范咨询服务市场，完善社会智库产品供给机制”“探索社會智库参与决策咨询服务的有效途径，加大政府向社会智库购买服务的力度”等。

3.5.2  研究成果  智库研究成果的转化问题是智库建设的一大因素，也是众多智库政策中提及较多的主题词之一。研究成果对于决策而言至关重要，只有准确、符合国情才能避免决策重大失误。智库的影响力取得有很多决定因素，但关键是其研究成果的质量。广西省《关于加强广西特色新型智库建设的实施意见》指出：要加强智库品牌阵地建设，着力打造知名论坛，培育形成具有国际影响力的高端智库品牌;打造品牌刊物，更好发挥智库刊物服务党委和政府决策的载体功能;打造重点基地，全力建设一批县域区情调研基地。江苏省《关于加强江苏特色新型智库建设的实施意见》指出：通过建立江苏智库网，汇集全省智库研究成果与数据，促进智库间成果与信息共享。有些地方政策虽对智库研究成果有所提及，提出了一些建议，但总体上未从顶层设计对智库研究成果的转化提出具体的措施，成果转化主体不明确、需求对接渠道不畅。因此，要保障智库的成果转化，智库只有对政策制定过程进行深入调研，才能提出有效措施。

3.5.3  社会智库  中共中央办公厅、国务院办公厅出台的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》进一步明确了中国特色新型智库的概念和目标：中国特色新型智库是以战略问题和公共政策为主要研究对象、以服务党和政府科学民主依法决策为宗旨的非营利性研究咨询机构。要求“由民政部会同有关部门研究制定规范和引导社会力量兴办智库的若干意见”。无论是中央政策还是地方政策对社会组织的力量都比较重视。民政部发布了《关于社会智库健康发展的若干意见》，针对优化社会智库发展环境提出了4个措施：“保障社会智库依法参与智库产品供给、拓展社会智库参与决策咨询服务的有效途径、拓宽社会智库筹资渠道、支持社会智库开展国际交流”。社会智库建设可以充分借鉴社会组织发展的经验，鼓励各种力量参与社会智库建设[8]。

3.5.4  专家人才  智库的核心是人才，加强人才队伍建设也是智库政策主要内容之一。许多政策明确要把人才队伍作为智库建设重点，实施智库高端人才培养规划。对专家人才给予相应的保障和激励，让专家学者积极主动为党和政府决策贡献聪明才智。“旋转门”的机制在政策中开始得到重视。不仅从深化智库人才岗位聘用、职称评定等人事管理制度改革进行规划，同时有利于推动党政机关与智库之间人才有序流动。成都市发改委的《关于建立“新型智库”提高部门决策科学化水平的实施细则的通知》中，对智库专家构成、选聘条件、选聘程序、专家职责和运行方式、考核评价与管理和保障措施提出了一系列的明确的规定和完整解决措施。

3.5.5  组织管理  完善的组织形式和管理方式是智库政策的重点。无论是组织体制、经费保障、成果评价和应用转化机制，还是国际交流合作机制，都需要一个详细可行的组织管理章程去规范。许多提到智库要有“健全的治理结构及组织章程”。教育部关于《中国特色新型高校智库建设推进计划》中提出：“建立形式多样、结构合理的高校智库组织形式。按照总体设计、点面结合、突出重点、分类实施的原则，创新体制机制，整合优质资源，打造高校智库品牌，带动高校社会服务能力的整体提升”。江苏省《关于加强江苏特色新型智库建设的实施意见》对智库建设资金投入、智库人才队伍建设、智库建设宣传推介、构建完善组织管理机制、运行机制、成果评估和应用转化机制、交流合作机制等有明确的规定与保障措施。智库的组织管理体制需要符合我国实际情况，特别是地方政策的出台，如何针对当地特色和具体环境制定一套适合地方的组织管理体系显得尤为重要。中共南京市委、南京市人民政府《关于强化“智库”支持功能提高决策科学化民主化水平的意见》提出了“一个协调委员会”（智库协调委员会，负责对智库的总体研究方向、公共资源配置、项目协作等进行高层次统筹安排）、“三种组织形态”（市经济社会发展咨询委员会、智库联盟、各系统咨询研究机构），将南京智库打造为独立研究的多元组织体系，确保其研究活动不受行政干扰和个人意志的影响，保证研究成果的客观准确，同时把官方、准官方、官非结合、非官方等各层面组织，用创新的办法进行高效有机整合，形成既有分工、又有合作的组织架构体系。这不仅解决了智库组织管理的问题，还加深了智库间的研究合作。

3.5.6  信息资源  信息资源是智库支持决策的基础，完善信息资源保障体系能够提高智库决策的科学性和有效性。《关于加强中国特色新型智库建设的意见》中指出，智库应具有“功能完备的信息采集分析系统”“搭建互联互通的信息共享平台”。教育部关于《中国特色新型高校智库建设推进计划》中要求实施社科专题数据库和实验室建设计划，促进智库研究手段和方法创新。围绕内政外交重大问题，重点建设一批社会调查、统计分析、案例集成等专题数据库，和以模拟仿真和实验计算研究为手段的社会科学实验室，为高校智库提供有力的数据和方法支撑。

3.5.7  公共政策  战略问题和公共政策是智库的主要研究对象。公共政策成为政策文献热点之一。许多政策明确提出健全舆论引导机制的作用，着眼于壮大主流舆论、凝聚社会共识，发挥智库阐释党的理论、解读公共政策、研判社会舆情、引导社会热点、疏导公众情绪的积极作用。在社会出现对政策的误解等重大舆情舆论时，智库人员对公共政策的解读显得尤为重要。包括对重要公共政策的解读和预测，把握国家经济政治等战略部署问题。

3.5.8  科技创新  建设高水平科技创新智库是我国智库政策主要内容之一。科技智库不仅要围绕建设创新型国家和实施创新驱动发展战略进行研究，还要研究国内外科技发展趋势。中国科协印发的《关于建设高水平科技创新智库的意见的通知》指出：“作为具有重要影响的科技大国，我国要深入实施创新驱动发展战略，建设创新型国家，到2050年迈进科技强国行列，必须全面准确把握科技创新的发展规律和战略动向，不断提升科技战略、规划和政策制定的能力”。近年来，全球的科技创新发展十分活跃，新一代信息技术不断涌现并在实际中应用，各行各业正在向智能化、服务化、绿色化的结构寻求转型，新一轮科技革命和产业变革正在逐渐重构全球的科技创新版图，以求重塑全球经济发展结构。而此时加强高水平的科技创新智库建设显得十分重要，可以推动科技创新进一步发展。

3.6  智库政策内容发展变化分析

政策发展变化按照生命周期一般来可以划分为：萌芽期、探索发展期、成熟完善期和衰退/转型期4个阶段。各个周期的主要特点如下。

①萌芽期：政策文献年发布数量极少，但开始不断有该主题的政策文献出台。

②探索发展期：政策文献发布数量明显增加，末期时政策文献数量上呈现出拐点，意味着政策即将步入下一时期。

③成熟完善期：政策文献年度发布数量缓慢增长，政策文献维持在较高水平。

④衰退/转型期：通常政策文献在经历成熟完善期后会选择方向发展，一是政策文献呈现负增长，数量急剧下降;另一个是政策文献在经过缓慢增长或者小幅度减少后出现了新的发展阶段，政策文献数量又开始缓慢增长。目前我国智库政策正处在探索发展时期。

本文利用共词分析，对中央各机构部门出台相关智库政策进行政策内容发展变化和趋势分析。共词分析法是通过统计文献集中词汇对或名词短语的共同出现的情况来反映关键词之间的关联强度，进而确定这些词所代表的学科或领域的研究热点、组成与范式，横向和纵向分析学科领域的发展过程和结构演化[9]。利用N-Vivo对政策文本进行自动编码，通过自动识别主题和观点，从大量数据中进行聚类。聚类图中的节点越大表示该关键词出现的词频越高，该关键词越重要;节点的颜色代表元素的类别，拥有相同颜色的节点属于同一个聚类，节点之间连线越粗则两节点间联系越紧密[10]。

3.6.1  智库政策萌芽期（2011年—2014年）  2011年以来，我国智库政策进入到萌芽期，有关部门开始探索符合我国国情的智库政策体系。从2011年至2014年的主题词聚类图（图7）可以看出，本阶段的主要特征表现在以下几个方面，一是中央和地方各部门开始积极为智库提供符合国情的工作环境和探索智库建设的机制。如2014年教育部印发的《中国特色新型高校智库建设推进计划》，从指导思想、基本原则、目标、制度保障、人才队伍建设等方面营造良好的政策环境氛围和建设机制。二是此时期的政策发布速度比较缓慢，中央和地方各部门相关政策也在酝酿中。三是智库决策咨询的相关理论和方法体系尚未完善，对智库政策的相关研究还不够深入，热点较为单一，其中“组织管理”和“咨询研究成果”是此时期的主要研究热点。四是此时期中央政策发布的政策主体只有教育部，地方各部门出台的智库政策较少，此阶段政策對于决策咨询和社会团体的提及较少，如决策咨询只有《中共南京市委、南京市人民政府关于强化“智库”支持功能提高决策科学化民主化水平的意见》中进行了简要的阐述和说明，社会团体等概念在此阶段尚未有政策提及，主要的政策内容为智库建设的基本原则、智库建设的职能定位、智库建设的组织架构、智库建设的运行机制、智库的人员管理办法等。

3.6.2  政策探索期（2015年—2019年）  2015年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于加强中国特色新型智库建设的意见》的发布，对我国新型智库的建设具有里程碑的重要意义，我国开始全面重视智库建设，智库政策开始进入积极探索和快速发展时期。从图8可以看出，这一阶段的主要特征，一是智库政策数量增加很快，政策发布主体由单一个体到多个体的特征开始出现，中央政策已对新型智库的建设进行定位，地方政策也开始效仿甚至创新。二是对于各类智库和社会团体（如社会智库、党建高端智库、行业智库等）开始进行规范管理，如2017年国家体育总局组织申报“体育高端智库（2018—2020）”通知、2018年国家新闻出版广电总局印发《关于加快新闻出版行业智库建设的指导意见》等都相继出台相关意见和规划，明确相关管理规范。三是开始重视自身建设，加强机构的改革。如2018年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于深化项目评审、人才评价、机构评估改革的意见》，开始统筹各类机构进行改革，包括人才评价机制、科研机构评估制度、合理设置地方机构等一系列改革，为新型智库的发展提供了更大的空间。四是开始重视智库的评价和监督体系建设，包括科研诚信体系、科研机构评估制度、科技人才评价方式等方面。五是智库政策的热点开始分化，中央和地方各部门开始针对不同地域、经济发展情况等因素进行政策的制定。从图8可以看出，2015年—2019年的智库政策热点分散在公共政策、研究任务、成果评价、决策咨询、创新智库建设、经费等方面。

3.6.3  今后预测：快速发展期和政策成熟期  近年来我国智库政策发展迅速，在政府的重视和主导作用下，智库建设蓬勃发展，并且很快就成为社会关注的焦点。但目前我国智库政策尚不够完善，还存在许多待提升的空间。政策的干预和影响最终的目的是让我国智库发挥更大更好的作用，为我国社会经济和文化建设做出应有贡献。随着我国对智库理论和实践的不断探索，智库政策会更加成熟和多样化，也更能够符合我国当下国情，发挥更大的效用。

4  对我国特色新型智库建设政策发展的建议

近年来，国内掀起了特色新型智库建设的热潮，中央和地方各部门陆续出台相关的政策，对我国智库建设起到较大的促进作用。但通过上述分析发现仍然存在一些问题，应尽快进行完善，提出建议如下。

4.1  进一步从政策上完善智库建设内容体系，细化相关政策内容

就当前而言，智库政策虽以扶持和鼓励性为特征，但缺乏具体的实施手段和措施，相关政策仍需进一步细化和提高覆盖范围。如重视有关新技术在智库中的应用、各种资源保障措施等。

4.2  提高智库政策可操作性，为智库建设提供相应指导

现有的一些智库政策文献较多地采用了“公告”“通知”“规划”“意见”形式颁布智库政策，即较多地在宏观层面上为智库建设“设立了目标”“指引了方向”，而在实际操作层面上的具体政策较少。智库政策应更多地突出政策目标、工作重点、实施步骤、政策措施和具体要求等操作性内容。在制定特色智库建设政策时应更多地采用“办法”“条例”和“方案”等政策文献形式，从而更好地为特色智库建设提供具体指导。由于我国智库政策目前正处于理论和实践的探索阶段，地方智库的政策形式多样化、特色化较多，应结合地方特色和实际情况，引导智库机构在发挥地方资源优势、促进地方经济发展等方面进行研究和分析，同时尽快建立健全地方智库的组织章程。

4.3  注意智库政策的可持续性，不断更新和完善

目前我国智库政策初步建立，但由于社会经济发展状况不断变化，不断出现许多新问题，有些政策会很快落后于现实发展要求。因此，应及时跟踪社会经济的发展，适时出台能够充分反映现实发展需要的政策制度，推动智库建设不断完善。

4.4  加强部门合作，为智库政策制定提供保障机制

在政策的制定方面，各部门应加强合作，相互协调，为决策提供有效依据。目前我国智库政策发布的不同主体未能较好地形成协作关系，智库的政策保障体系涉及多个部门，各个部门各自为政，缺乏相应部门的配合会使各种相关政策规定联系不够紧密。建立强有力的决策支持信息保障机制是智库可持续发展的重要保障，协同创新则是智库决策支持信息保障的重要实施途径[11]。由于体制的不同，各机构主体涉及到不同的利益，很难在重大问题上达成一致意见，让智库的政策保障存在一定障碍。因此应注重机构间的协同创新机制，为智库的决策支持提供更充分的信息保障。

4.5  不断反馈，重视智库政策应用效果评估，形成有效的评价体系

虽然目前的政策围绕政府决策的需求和机构在不断完善，但是对于智库参与决策的方式和途径目前并没有规范，需要对政府发布需求的规范和智库参与决策途径的规范等方面加快探索，同时注重对智库政策应用效果进行评价，充分收集相关建议，提高智库政策制定水平和应用的效果，并形成有效的评价体系。

5  结语

政策文献的计量分析有利于掌握相关政策的发展现状和趋势，发现其中的不足和寻找今后努力的方向。本文对我国近年来的智库政策文献进行收集整理和定量可视化分析，总结当前发展状况，指出存在的相关问题，提出今后发展建议。虽然定量和可视化分析可以为政策研究提供新的分析方法和视角，但对于政策分析而言，定性和定量方法都是各有利弊。受制于政策文本的信息来源、数据完整性、分析方法与工具局限性等原因，本文有许多问题仍需要进一步探讨。今后对智库政策的研究可以借助现代信息技术如人工智能、仿真模拟等对政策的現状、趋向等进行更客观、精密地分析，建立一套动态监控政策文献变化的体系，并进行深入计量可视化分析。

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作者贡献说明：

黄晓斌：负责论文选题、总体框架设计与修改;

邓宝赛：负责资料收集、论文初稿撰写。

Abstract： [Purpose/significance] The construction of think tanks cannot be separated from the support and guarantee of policies. This paper summarizes the characteristics and development of the relevant think tanks policies in recent years， which can provide a basis for the formulation and development planning of the think tanks policies. [Method/process] Using the methods of bibliometrics， knowledge map， cluster analysis and visualization analysis， this paper collects， extracts metadata， classifies and makes quantitative visualization analysis of think tanks policy documents in China. [Result/conclusion] At present， the think tank policy has been paid more attention in China， but the systematicness， continuity and operability need to be further improved. It is suggested that we should further improve the policy content system of think tanks and refine the relevant policy content; improve the operability of the think tanks policy， establish and improve the organizational constitution of think tanks; pay attention to the sustainability of the  think tanks policy with continuous updates and improvements; strengthen department cooperation to provide a guarantee mechanism for policy formulation of think tanks; constantly feedback and attach importance to the effectiveness of think tank policy evaluation.

Keywords： new think tanks    policy bibliometry    policy trends    policy reference

收稿日期：2019-11-24      修回日期：2019-12-31