朱莲

一·相关背景

1. 流浪儿童现状

民政部《2000年流浪儿童救助教育工作进展》报告中指出：“目前，全国约有15万人次的流浪儿童”。^[1]2003年，国务院妇女儿童工作委员会办公室流浪儿童保护机制研究报告中指出，在全国各地的民政部门得到救助的流浪儿童数量每年51万人次以上，全国实际存在的流浪儿童人数应当为实际被救助的流浪儿童人数的2倍到3倍之间，即全国每年存在的流浪儿童人数应该大约是100万到150万。根据民政部发布的《2010年社会服务发展统计报告》“中指出：“2010年，全年救助生活无着流浪乞讨未成年人14.6万人次”，但民政部统计是以主动接受救助的流浪儿童的数据为准，流浪儿童接受救助的比例并不高，那些尚未接受救助的流浪儿童还有很多，根据学者们的估计，全国流浪儿童的保守数量在100万以上。^[2]可见我国流浪儿童规模十分庞大，且数量一直呈现增长趋势，流浪儿童现状不容乐观。

2. 儿童反复流浪现状

2005年发表的《关注流浪儿童再流浪现象》中提到，“据民政部门统计资料，我国每年救助的15万人次流浪儿童中40%左右有两次以上的流浪经历”。根据Z城的流浪儿童救助保护中心档案资料显示，在其统计的1 247名流浪儿童中，离家次数比例依次是：二次离家出走者为15.84%，三次离家出走者为9.35%，四次及以上离家出走者为14.02%，这三项总和为39.22%。^[4]

2008年发表的《中国流浪儿童研究报告》中显示，34.4%的流浪儿童此前曾经在救助机构生活过，其中45.9%的流浪儿童有过1次流浪经历，33%的流浪儿童有过2次流浪经历，12.8%的流浪儿童有过3次流浪经历，8.3%的流浪儿童有过4次以上流浪经历，儿童反复流浪问题严峻。

3. 《未成年人保护法》中流浪儿童相关条例的修订历程

《未成年人保护法》 自1991 年颁布以来，已经过去了28年。在这将近三十年的时间里，我国的政治、经济和文化经历了巨大的变化，许多社会问题逐渐浮现出了来，流浪儿童这个特殊的弱势群体也逐渐进入公众的视野并引起社会的广泛关注，而大量的流浪儿童以及儿童反复流浪的事实让人们看到儿童面临着的巨大困境，也让社会深刻反思儿童保护的法律机制。由此推动着《未成年人保护法》的不断修订和完善。

从1991年《未成年人保护法》颁布以来，分别经历了2006年和2012年以及正2019年三次修订。1991 年该法颁布时被认为在保护未成年人健康成长方面具有重要的意义。^[5]随着社会的急剧变化，未成年人保护方面出现了许多新问题，如儿童离家出走、流浪情况增多等，学者提出修法的建议，认为要加强《未成年人保护法》的实施，推动《未成年人保护法》（2012）的修订和完善。^[6]

2019年10月26日，十三届全国人大常委会第十四次会议举行分组会议，审议未成年人保护法修订草案。这是继2006年和2012年之后，《未成年人保护法》的第三次修订。对比《未成年人保护法》（2012年），此次修订草案的条款数量从2012年的七章72条增加到九章130条，数量增加了近一倍。内容上，此次修订草案在2012年版本基础上增加了网络保护和政府保护。

总的来说，从1991年、2006年、2012年到2019年，《未成人保护法》对流浪儿童的保护不断更新和细化，使家庭责任（父母和其他监护人）、社会责任、尤其是政府责任更加明确化和可操作化。

二·概念界定

1.流浪儿童

联合国基金会在《儿童权利公约》中指出，流浪儿童是指年龄在十八周岁以下，离开家庭或者缺乏监护人监管，流落于街头超过24小时且没有生存能力的少年儿童。在这个基础上，我国政府将完全脱离家庭、监护人，连续24小时以上在街头流浪，无可靠生活保障的18周岁以下儿童定义为流浪儿童。本研究采用我国政府对流浪儿童这一概念的界定。

2.流浪儿童的分类在《中国流浪儿童研究报告》一书中将流浪儿童分为五种类型，也就是从儿童自身流浪的动机或者意愿来划分：外出打工赚钱的流浪儿童;非打工赚钱的纯粹流浪动机的儿童;因暂时和偶然性因素离家出走，流浪街头的儿童;非本人意愿影响如诱拐、骗拐甚至抢拐而流浪街头的儿童;具有纯粹的、主观的流浪动机并且染有偷窃和盗窃恶习的长期流浪儿童。

中央综治委预防办和中国青研中心预防青少年违法犯罪课题组对“流浪儿童问题研究”课题进行研究，依据影响儿童流浪的外部因素来，将流浪儿童分成三类：因家庭欠缺监护能力而出门流浪的;因为家庭父母感情不和、或者长期与邻里关系差等原因而流浪的;因为被拐卖后逃脱或负气离家出走而流浪的。

这里将反复流浪的儿童则可以结合自身动机和外部影响来进行分类：主动出走，再次流浪的：这一类往往是因为家庭贫困、家庭关系恶劣等原因导致儿童反复流浪，不愿回到家庭中去，这一类儿童的反叛情绪一般比较强烈，在有的案例中，这类儿童被救助站送回家中后，甚至诱骗更小的儿童一起再次流浪;被迫反复流浪：这一类则包括了由于被拐卖后强迫进行街头乞讨、偷盗等行为的儿童，或者身体残疾被遗弃或放任与街头的儿童等。这类儿童因流浪带来的心理创伤较第一类来说更大，在很多案例中，这类儿童由于很小就被迫离开家庭或者家乡去流浪，即使被救助之后，也很难帮助他们找到自己的亲人和家庭，然后被誘拐的人冒充亲属又将儿童带回去。

三·《未成年人保护法》的适用性挑战与社会工作介入

《未成年人保护法》作为保护未成年人合法权益的一部基本法，规定具体的保护未成年人的原则和精神， 涉及了未成年人的重大、核心问题， 总体上它发挥的是原则指导作用，大多数条款作为一种政策导向存在，仅具有宣示的意义，因而其适用性受到了现实的挑战。

有学者从实证数据出发，发现在23 年的时间里，法院在审理案件时适用《未成年人保护法》的条款比例极低。我国法院适用1991 年《未成年人保护法》审判的案件数为84 个，适用2006 年修订的《未成年人保护法》的案件数48 个，适用2012 年修订的《未成年人保护法》审判的案件数为仅16 个。从1991 年到2006 年15 年的时间里，法院审理案件时仅适用1 /3 左右的法条;而2006 年修订后，法条总数量增加，导致适用比例更低，不到1 /3。^[8]

表1 《未成年人保护法》适用情况

从1991年到2012年，法条总数量增加，但其法院审判适用比例却在降低。2019年的修订在2012年的条例上增加了近一倍，虽然还未实施，也尚不能从实证数据上验证最新修订的法条的适用程度高低，但我们仍可以从具体的内容上，探讨最新修订的《未成年人保护法》存在的一些主要的适用性局限，探讨在解决儿童反复流浪问题中的具体操作性，从而帮助我们更好地思考社会工作介入。

1. 对个人的可持续救助保护

1.1适用性问题

对于反复流浪儿童来说，他们面临的主要是临时救助和监护。在最新修订的《未成年人保护法（修订草案）》中临时救助的情况主要有以下几种：监护人不履行或者因故不能履行监护职责，且短期内无法指定或者不适合委托其他人代为照护导致未成年人无人照料的;遭受监护人严重侵害需要被紧急带离的;来历不明、暂时查找不到父母或者其他监护人的;人民法院判决中止监护人资格的;其他需要由国家进行临时监护的情形的。总的来讲，我国对流浪儿童的临时监护，优先倡导的是亲属寄养，不具备条件或者不适合的，再考虑由未成年人救助保护机构或者儿童福利机构进行收留、抚养。通常临时监护期限不超过一年。临时监护期满后仍无法查明或者确定监护人的，由国家进行长期监护。

在临时监护的案例中，可以发现儿童反复流浪高频率发生的现象。对于那些主动选择反复流浪的儿童来说，他们面临的临时监护常常只是在救助站的短暂停留。在一些案例中我们发现，一些儿童反复流浪，也被反复救助。他们的情况通常可能是父母外出务工，家中监护人为年迈的老人，生活拮据，且无力管教家中儿童，也可能是家庭不和睦、家庭离异，这些情况下儿童或因为贫困或因为情绪问题而离家出走，又因为这种的情况不符合国家长期监护的条件，因而只能是国家临时监护。公安部门或者其他有关部门护送流浪乞讨或者离家出走的儿童到救助场所，由救助场所予以救助和妥善照顾，并及时通知其父母或者其他监护人领回，或者由救助站将儿童送回家中。按照规定，公安部门以及救助站的任务可以说已经完成了，但是对于反复流浪儿童来说，他们只是经历了从街头到救助站，从救助站到家这样的空间变化，实质上并没有其他的积极变化促使他们的流浪意愿的改变，因而反复流浪问题频繁发生。

1.2社会工作介入

反复流浪儿童的临时救助或者监护并不等于临时的空间安置的变化，并不等于从从街头到救助站再到原家庭的过程。正是基于现有的临时救助中缺乏了可持续的积极介入，缺乏改变的影响因素，社会工作的介入就显得十分的必要。在这里的介入则主要是社会工作者作为资源链接者去发挥作用。这些反复流浪儿童所处的环境不能为他提供足够的资源或渠道，去满足他合理需求，因而一个他认为可以满足需要的流浪世界就充满了拉力，将他牵引出当下的环境。在原有的环境中，社会工作者需要为反复流浪儿童连结的资源主要包括政府救助、学校教育、医疗救助和司法保护。

因为政府救助的原则是自愿申请，所以对于信息获取渠道并不丰富的群体而言，他们的需求和资源之间的匹配就可能出现偏差。尤其是对那些因贫困而主动反复流浪的儿童来说，他们及其家庭对政府救助的需求就比较迫切。学校是儿童社会化过程中最重要的场所之一，学校教育是儿童学习知识和技术、形成正确价值观和良好的思想品德的重要手段，良好的教育还将对贫困的代际阻隔发挥积极作用。反复流浪儿童不仅需要学校这样的可以提供庇护的场所，还需要接受学校教育这样的可以对其产生持久影响的资源和渠道。而社会工作机构可以为其引介相应的教育费用上的资源。医疗和司法上的救助则是有针对性的面向一些遭受疾病或人为侵害的反复流浪儿童，如家暴等。這需要社会工作者敏锐地识别问题，因为一些家庭成员可能会进行隐瞒或歪曲事实，还需要后期的评估和监督，防止侵害再次发生。

2. 对父母或其他监护人的法制教育

2.1适用性问题

与2012年相比，最新修订的草案中，更加明确了父母或者其他监护人应当履行的监护职责，如为未成年人提供衣食住行、医疗保健、情感需求、教育、思想品德引导;明确了父母或者其他监护人不得实施的行为，如虐待或遗弃未成年人，利用未成年人乞讨，放任、教唆、利用未成年人实施违法犯罪。此外还特别指出“父母或者其他监护人不得使未满十六周岁未成年人脱离监护单独生活。”这一系列新增条款使得原有的法条更加具体和清晰，使得家庭对流浪儿童的保护更有可依据性。但是反复流浪儿童的家庭，尤其是那些主动再次流浪的儿童的家庭，往往并没有将这种法律责任和义务实现到对未成年人的家庭保护中去，并没有对未成年人的权益、情感需求、思想品德引导、行为习惯养成等予以足够的重视和切身有效的实践。也就是说，对反复流浪儿童的父母或监护人的法制教育是十分关键但是也十分不足的。

虽然最新修订对父母或其他监护人的职责和行为做了更加详细的规定，但我们可以发现，总的来说，相关法条更偏向于对父母或其他监护人的职责和行为进行规制和约束，而相对忽略了对其的教育尤其是相关的法制教育以及对其进行教育的责任主体、可行渠道和评估监督，这正是其适应性的局限之一。《未成年人保护法》（2012年）第十二条：“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。 有关国家机关和社会组织应当为未成年人的父母或者其他监护人提供家庭教育指导。”2019年修订草案第十七条：“父母或者其他监护人应当学习家庭教育知识，接受家庭教育指导，正确履行监护职责，抚养教育未成年人。”对比来看：从内容上说，仍坚持对父母或其他监护人学习家庭教育知识、接受家庭教育指导的义务，但都没有明确法制知识的教育;从予以教育的责任主体来看，后者没有同前者一样明确“有关国家机关、社会组织”的责任主体，而以“（父母或其他监护人）接受家庭教育”代之，所以责任主体实际变得更加广泛了;从可行渠道来看，两者都没有明确父母或其他监护人通过何种方式学习家庭教育知识;从评估监督来看，也都没有对父母或其他监护人学习相关家庭教育知识的评估和监督，这也是影响儿童反复流浪重要的因素，即当流浪儿童回到家庭后，父母或其他监护人并没有做出有益的改变，导致儿童再次流浪。

2.2社会工作介入

因此，在此基础上社会工作介入的内容就是更长远地介入到对反复流浪儿童的父母或其他监护人的家庭教育知识、相关的未成年人保护的法制知识的教育中。在这个过程中细化到：（1）预防：家庭教育知识、相关法制知识的普及;（2）干预：发生儿童反复流浪后，对父母或其他监护人进行强制性知识教育;（3）监督和评估：流浪儿童送回原家庭后的特定时期内，进行观察和评估，预防儿童再次流浪。

而社会工作进行干预的合法路径可以通过政府购买服务来实现，但涉及到强制性的教育则需要将社会工作纳入到法律和制度层面，以此保证实施的有效性。英国的地区儿童保护委员会（Area Child Protection Committee）就是很好的社会工作在法律和制度设计层面被赋予合法地位、并在实际的家庭教育介入中发挥积极作用的例子。英国地方政府在履行其社会服务职能时，应确保该地区设有一个地区儿童保护委员会，该委员会由相关的儿童保护机构的代表以及专家组成，为该地区不同的组织在保护儿童事务上开展合作提供平台，确保最有效地保护儿童利益。^[9]在这个平台上，一方面社会工作者能参与到政府儿童保护的相关政策的讨论和制定中去，一方面又能直接指导地区机构和组织的实务，又一方面能帮助各社会工作机构在这一平台中达成相互的协作。通过这样的平台不仅可以使介入从预防、干预和监督与评估的整个过程更加具有操作性和合法性，还能促成建立起地区反复流浪儿童个人和家庭的信息系统，更好地实现反复流浪儿童的保护。

3. 明确监督和举报的主体及其责任

3.1适用性问题

最新修订的《未成年人保护法（修订草案）》较之以前的法条更明确了对不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形的监督和举报的主体。第七条指出“任何组织和个人发现不利于未成年人身心健康或者侵犯未成年人合法权益的情形，都有权劝阻、制止或者向有关部门提出检举、控告。国家机关、法律法规授权行使公权力的各类组织及法律规定的公职人员，以及密切接触未成年人行业的各类组织及其从业人员，在工作中发现未成年人身心健康受到侵害或者面临其他危险情形，应当立即向有关部门报告。”但是作为“有权”而不是“义务”，作为“应当”而不是“强制性”，《未成年人保护法》相关条例的适用性在现实中就会受到挑战。

通过立法规定的明确的责任主体以及明确的责任能为反复流浪儿童的保护发挥很大的作用。以受虐待而造成反复流浪的儿童为例，在美国四个全国性组织：美国儿童福利局、美国人道主义协会、美国医生协会、州政府联席会共同起草《强制性报告被虑待儿童案》的法令，1967年全美50个州都通过此项法案，立法要求公民有责任报告虐待儿童案，特别是那些照顾和教育儿童的职业人员，比如社会工作者、教师、保姆等。此项法律的生效之后，1974年，有约6万件虑待儿童案被报告给警方，1980年被告案件是上升到100万，1990年增加到200万，到2000年，报告的案件增长至300万。^[10]

3.2社会工作介入

由此，社会工作介入的内容就是明确自身作为责任主体所应当履行的义务，敏锐地识别和及时地干预，而这一过程涉及到外展社会工作的展开。现代外展社会工作服务起源于20世纪60年代的香港， 最初是针对青少年开展的一项颇有特色的青少年社会工作， 在西方国家和我国港台地区都已经有了比较长的历史。随着社会工作的不断发展，外展社会工作的领域也逐渐拓宽。^[11]在這里，外展社会工作是指社会工作人员走出机构，去主动识别这些反复流浪儿童，主动与他们建立关系，对于那些主动反复流浪的儿童，例如因叛逆情绪激烈、家庭关系恶劣、家庭贫困等而反复流浪，甚至可能在流浪中沾染偷窃等恶习或者加入街头帮派的儿童，帮助他们澄清自身所处环境与面临问题， 进行需求评估， 从而提供有差别的针对性服务，渐进地进行干预;对于那些被迫反复流浪的儿童，则需要及时识别并为他们连结相关的如行政、司法、医疗、学校等方面救助资源，及时地、强制地实行干预。

此外，还需要社会工作者作为推进立法的一支力量，去推动立法来促进监督和举报的主体和责任的明确化。以儿童虐待为例，在美国，家庭暴力和性侵是造成儿童离家出走以致流浪或反复流浪的重要原因。1974年，美国国会便通过了《预防和处理虑待儿童案》的法令，要求社会工作人员定期访问，监督和评估那些有虐待儿童历史记录的家庭以便保证虑待儿童事件不再发生。因此在法律中明确社会工作人员的合法地位、明确责任的内容，能够使社会工作的介入得到切实地落实。而其他的密切的责任主体如相关的机关单位人员、儿童的邻居、教师、街头巡逻人员等的责任也需要不断地在法律中得到具体的呈现。

结语

流浪儿童数量在不断增长，儿童反复流浪的形式严峻。《未成年人保护法》的修订是对未成年人保护中出现的新困境的回应，是解决儿童反复流浪问题的积极信号。但是正如许多研究指出的那样，《未成年人保护法》存在着适用性较弱的缺点。在最新修订的草案中，针对与反复流浪儿童密切相关的三类法条，分别探讨其在实际中的法律适应性，并且探讨社会工作的相应的介入路径。（1）首先是临时救助和监护，社会工作者需要为反复流浪儿童及其家庭连结资源，增强儿童家庭环境对其的正向的拉力，从而帮助其得到可持续地改变和发展。（2）再者是对家庭教育的介入，虽然在法律层面逐渐强调對未成年人监护人对家庭教育知识的掌握，但实际上更应该指出对监护人进行相关法制知识的教育，从而起到预防性作用。从而社会工作者的介入内容就是家庭法制教育，其中有通过政府购买从而实施的自愿性的教育形式，但是涉及到强制性的教育，则需要社会工作者积极地参与到政策和法律制定的平台中来，积极搭建政府和行业机构的合作的平台。（3）最后是明确监督和举报的主体及其责任：在最新修订的草案中，可以发现对监督主体和责任有了较之更明确的规定，但是如果规定没有在强制性力量的框架中，那么它的适用性就会大打折扣，相较于美国的强制性报告的法律，我国目前的《未成年人保护法》中的监督和举报的责任还尚未足够可行。社会工作者在此除了需要明确自身的责任外，还要主动地走出机构，在外展社会工作的开展中，主动识别和干预问题。此外还需要积极推动立法，将不仅仅是社会工作者，还有其他的责任主体的身份和责任明确化，使得责任主体的干预更加具有合法地位和具有可操作性，从而真正地保护反复流浪儿童。

《未成年人保护法》的修订还在进行中，有新闻报道，除了专家学者，还有不少未成年人积极参与到修订的建言中来。可见未成年人的作为独立个体越来越发挥其独特作用，也越来越得到重视和尊重。在社会广泛动员和参与下，不仅仅是政府和司法机关，还包括社会工作者以及反复流浪儿童及其家庭等的多方力量都能参与到法律和制度的设计中去，使得对未成年人、对反复流浪儿童的保护更体现切实需求和价值。

参考文献

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[4] 李曙明：《150万流浪未成年人》http：//www.jcrb.com/pinglun/yzjx/200811/

t20081126_103344.html.

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[6] 李毅强.《未成年人保护法》实施中存在的问题[J].青少年犯罪问题，1997（04）：19.

[7] 中国法院网：未保法修订草案已收到45000多条意见，近半数修改意见由未成年人提出

https：//www.chinacourt.org/article/detail/2019/11/id/4693436.shtml

[8] 王仰光.我国未成年人保护法的不足与完善——基于实证数据的研究[J].中国青年社会科学，2016，35（01）：131-136.

[9] 孔德晶. 家庭监护缺失未成年人生存权益保障研究[D].华东政法大学，2012.

[10]李雷. 行政法视野下的流浪儿童救助制度研究[D].中央民族大学，2012.

[11]郝奴亲.外展社会工作应用于流浪乞讨人员救助的探索[J].当代经济，2017（17）：24-25.