鲍常勇

摘 要：党的十九大报告指出，要加强人口发展战略研究，积极应对人口老龄化。伴随著生育率下降和人均预期寿命的延长，中国人口老龄化问题逐渐显露，呈现老年人口规模大、增速快、老年抚养比上升、城乡发展不平衡等特征。虽然各地在应对人口老龄化方面进行了诸多积极的探索，但我国社会保障体系不健全、养老设施较差、社会养老支撑能力弱、法规政策滞后和养老服务质量低等问题依然存在。未来应从四个维度积极探寻我国应对人口老龄化的策略：第一，深刻把握新时代应对人口老龄化的重大意义;第二，推动制度改革和创新，促使社会保障支出效用最大化;第三，重视老年人健康和精神文化生活，支持其积极参与经济社会活动;第四，推进养老服务供给侧结构性改革，加快建立多元化养老服务体系。

关键词：人口老龄化;养老服务;制度创新

人口老龄化是社会文明进步的结果，反映人民生活水平与医疗保障水平的不断提高，同时也是未来社会的一种常态。老龄化不仅体现人口的年龄变化，也是对社会影响程度、规模和过程的外在表征。①自2000年进入老龄社会以来，由于老年人口数量大幅增加，老龄化程度不断加深，劳动力资源逐步下降，我国面临人口结构比例失调、人口红利消失、老年抚养比上升、医疗和养老保障负担加重等巨大挑战。②面对这样一种不可逆转的人口发展态势，老龄化将给政治、经济、文化、社会等带来多方面的影响，同时产生诸如住房、养老、医疗等亟待政府解决的问题。为此，本文以中国人口大省之一的河南省为研究对象，通过对河南省人口老龄化的现状、特征及问题的深入分析，提出破解难题的策略。

一、河南省人口老龄化的现状及其特征

1.老年人口规模大，增量多

河南省是中国的人口大省，老年人口规模大，每年增加的老年人口数量较多。2010年，河南省65岁及以上老年人口为786万人，2018年增加到1019万人（居全国第三，仅次于四川、江苏），平均每年增加29.13万人（见图1）。由此可见，规模大不仅是河南省的人口特征，同样也是老年人口结构的变化特征。

2.老年人口比重增速快，呈加速增长态势

人口老龄化是指一个国家或地区劳动力人口占总人口比例减少、老年人口占总人口比例上升的动态过程。国际上，一个国家或地区进入老龄社会的标准是总人口中60岁及以上人口达到10%，或65岁及以上人口比重达到7%。从国家统计数据来看，河南省2000年65岁及以上人口占比为6.96%，2010年增长到8.36%，2018年达到10.61%;1999—2010年年均增长0.13个百分点，2010—2018年年均增长0.28个百分点。从环比增速看，2010—2013年，环比增速在2.7%左右，2014年环比增速为3.63%，2018年达到4.62%（见图1）。可见，河南省

3.老年抚养比上升，养老负担增加

河南省统计数据显示，2000年，65岁及以上老年人口抚养比为10.4%，即约每10个劳动力人口负担1个老年人;2010年，65岁及以上老年人口抚养比增长1.4个百分点，即约每8个劳动力人口负担1个老年人;2017年，总抚养比为46.4%，低于全国总抚养比，位居全国第二，其中65岁以上老年人口抚养比增至15.9%，高出全国0.02个百分点，排在全国第14位，即约每6个劳动力人口负担1个老年人（见图2）。由此可以看出，河南省老龄化问题已迫在眉睫。

4.地区不均衡，城乡差异大

根据第六次全国人口普查数据，河南省南部和东部人口老龄化程度较重，中部和北部人口老龄化程度较轻。同时，河南省城乡老龄化程度差异大，农村人口老龄化程度高于城镇。2010年，河南省65岁及以上老年人口比重为9.1%，城市和镇均为7.71%，农村比城市高1.93个百分点。这主要是由于随着农村劳动力转移就业，农村青壮年劳动力大部分流入城市，农村老年人口比例相对提高，城乡之间人口老龄化的差距也因此逐渐拉大。

5.呈现“未富先老”现象

发达国家进入老龄化社会时，远高于我国和河南省的经济水平，属于“先富后老”或“富老同步”。世界银行数据显示，瑞典、日本、英国、德国、法国等发达国家进入老龄化社会时人均GDP为1万—3万美元。而河南省步入老龄化社会时GDP仅为5444元③，与发达国家相差甚远。也就是说，“未富先老”的省情将会是河南省未来一个阶段较为凸显的矛盾，对河南省经济社会发展带来严峻挑战。

6.老年人口群体面临困难多

一是老年人口健康状况较差，失能老人数量多。据统计，河南省65岁及以上老年人口中约有80%的人患有慢性病，其中高龄老人患慢性病率达85%以上。④二是老年贫困发生率较高，呈现农村高于城镇，女性高于男性，高龄高于低龄的结构性特点。截至2018年年底，60岁以上老年贫困人口为39.2万人，贫困发生率是2.6%，高出全省总体贫困发生率的一倍多。⑤三是独居、空巢老人增多，农村空巢率与城市相比更高。2017年，60岁及以上老年人口为1534万人，空巢老人约600万人。⑥这意味着2个人中差不多有1位老人独守“空巢”。

二、河南省人口老龄化面临的问题

人口老龄化问题是多种因素相互作用的结果。河南省地处中原，经济发展较为缓慢，人口老龄化造成的影响尤其不能忽视。结合当地实际情况，河南省人口老龄化面临的主要问题有以下几点。

1.老年人收入来源单一，社会保障体系不健全

（1）老年人口保障性收入水平低，抵御风险能力弱。老年人的经济收入状况直接影响其抵御风险的能力、养老需求的满足和生存质量。一方面，老年人收入来源单一。通过对河南省1196名老年人的抽样调查发现，农村老人70%的收入源于子女支持，城镇约70%的老人收入源于离退休养老金。⑦收入来源的差异性导致农村老人对子女的依赖程度高于城镇。另一方面，老年人主要开支是日常生活和看病就医，两项支出后约有70%的老人没有收入结余。⑧由此，在商业养老保险及政府救助、高龄津贴等相对较少的情况下，老年人一旦遭遇疾病等变故，难以抵御风险，很容易陷入贫困。

（2）养老保险筹资渠道窄，养老金收入较低。人口老龄化是我国养老保险制度面临的最大的系统性风险。当前，为保证制度的统一，我国基本养老保险制度从理论上讲是一种现收现付与积累相结合的制度⑨，采取“统账结合”的筹资模式。但从实际成效看，大多数城乡居民是按照最低档次缴费标准进行缴费的，养老保险来源主要是政府筹资。作为经济不发达的内陆省份，河南省居民养老保险金同样主要来源于政府筹资。截至2018年年末，我国养老金规模为当年GDP的5.49%，河南省养老金规模仅为当年GDP的3.54%⑩，参加城乡居民养老保险的老年人平均养老金则更低。尽管近年来河南省在逐步提高基础养老金标准，但保障水平仍然偏低。2019年，基础养老金最低标准仅为每人每月103元B11，远远不能满足老年人的需求和开支。

（3）医疗保险水平低，长期护理保险制度缺失。国际上养老的成功经验表明，养老保险、医疗保险和长期护理保险制度是确保老年人老有所依、老有所养的三大制度性安排。B12河南省虽已基本建立了社会保障制度，但医疗保险水平仍然较低，尤其是农村地区医疗保险实施时间短，基金存量小，保险缴纳标准低，个人账户注入资金少。此外，河南省尚未实施长期护理保险制度，也没有开展商业长期护理保险，失能老人长期护理支出主要依赖个人或家庭。据统计，河南省约有80%的老年人患有慢性病，失能、半失能老人占比为25.7%B13，这部分老人对护理照料的需求是刚性的。显然，随着家庭小型化，“空巢”家庭大量出现，未来老年人长期照护问题会日益突出。为此，我国已有一些城市在进行长期护理保险试点。在家庭养老功能不断弱化的背景下，探索实施长期护理保险制度，为老年人口特别是农村地区老年人口提供有效的照护服务资源显得尤为重要。

2.养老设施较差，现代家庭代际关系与传统家庭养老模式不相适应

家庭及社区的宜居环境是进行家庭养老、社区居家养老的物质基础。一方面，养老设施和环境有待提升。当前，住房不适老问题严重，适老化设施覆盖率低，老旧小区公共服务设施建设有待加强。特别是老年人的活动场地多是广场、公园，社区内活动场地匮乏，农村基础生活服务、公共卫生等设施不够完善且与城市存在较大差距。从教育设施看，目前河南省老年大学存在教育资源共享率低、辦学条件和基础设施薄弱、课程设置不合理、师资短缺等问题。另一方面，以代际关系为特征的家庭养老模式受到挑战。随着家庭结构发生变化，家庭规模的小型化使单个家庭养老资源减少，家庭养老功能弱化，传统的家庭养老模式逐渐丧失基础。B14究其原因，主要是人口流动加快，大量年轻劳动力外出打工，从而产生大量留守老人和“空巢”老人，使依赖家庭养老的老年人缺乏生活照料，生活状况不容乐观。

3.养老模式单一，社会养老支撑能力弱

目前，居家养老、机构养老仍是主流的养老模式，但居家养老、机构养老存在许多问题。一是机构养老认同感低。河南省民政厅对养老机构的调查数据显示，约90%的老年人入住养老机构并非自愿，90%的老年人不希望长期居住养老机构，这种情况农村地区比城市更加明显。B15在未来相当长的时间里，这种格局不会显著改变。二是养老服务供给存在较大缺口，养老机构与床位数较少。河南省提供服务的床位数仅占老年人口的3%左右B16，与发达国家7%的比例相距甚远，且大部分正在运营的养老机构设施较差，无法满足需求。此外，还存在养老服务项目单一、社区养老设施覆盖率低、区域之间和城乡之间供需矛盾突出、长效运营机制缺乏、服务功能不完善等问题。三是医疗卫生健康体系供需不平衡，社区和养老机构医疗卫生条件不高，医护人员专业能力有限，无法满足老人的医疗需求。

4.法规政策滞后，养老服务质量较低

（1）养老法制体系不完善。随着社会年龄结构变化，愈来愈多国家的老龄化问题日趋严重，各个国家都有相应的政策和法律应对。发达国家大多以法律形式把国家社会福利政策和社会责任固定下来。如美国、英国、日本、瑞典、挪威、丹麦等国家制定相关法律，分别从经济收入、福利待遇和养老服务等方面对老年人基本权益进行确权。相比发达国家，我国仅有两部养老法律，河南省也仅有一部《河南省老年人权益保障条例》，亟须从机构建设、服务内容、老年福利等方面加快立法，形成积极应对人口老龄化、支持养老服务发展的法规体系，为老年人享受养老服务提供法律保障。

（2）养老服务支持政策重点突破不足。政府支持和政策扶持是推进养老服务社会化的重要保障。河南省先后出台了《关于加快发展养老服务业的意见》《关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的实施意见》《关于印发河南省推进健康养老产业转型发展方案若干政策和产业布局规划的通知》等一系列养老服务政策，但存在政策尚未形成体系、精准度不够、重点突破不足等问题。如对空巢老人、农村留守老人、失能老人、高龄老人等困难老人，缺乏精准的服务政策;在财税扶持、融资、土地规划等重点难点问题上，亟待补齐关键制度的政策短板;在用地方面，虽然国家要求保障养老用地的合理需求，但地方政府在土地出让和城市化建设中较难兼顾养老服务发展需求，规划用地政策落实不到位。

（3）养老服务人才队伍建设不足。无论是传统的家庭养老，还是社区居家养老、机构养老，都存在高学历、专业人才短缺问题。据统计，河南省养老护理员仅有1.8万人左右，在岗人员多为“4050”人员。在特困人员供养服务机构，院长平均年龄接近70岁，护理人员50岁以上的占60%。登记的养老机构法人或负责人文化程度普遍较低，高中及以下学历的占52.5%;工作人员中高中及以下学历的占72%。仅有19%的养老机构拥有社工、康复师、营养师等专业人员。B17由于薪酬待遇和社会认可度低、职业上升空间有限、带薪休假等劳动保障落实不到位等，护理人员招聘难现象比较普遍，高素质的护理人才流失尤其严重。此外，社会工作者、志愿者参与不充分问题也比较突出。由于河南省社会工作发展起步晚，部分地方政府重视不足、投入资金少，社会工作参与养老不足，未能发挥社会工作在养老服务领域的作用和弥补养老服务专业人才不足的短板。

（4）养老服务监管与评估体系不健全。与发达国家通过专门机构对社会服务质量进行监督和评估的情况不同，河南省养老机构存在管理方式粗放、安全管理不到位等问题，具体体现在：一是养老服务监管体系不健全。2018年新修改的我国《老年人权益保障法》取消对养老机构的设立许可，实行备案制，由入门管理变为过程管理，养老机构事中、事后监管的难度增大，亟须建立完善的养老服务监管体系。二是养老服务标准评估体系缺失，标准执行力较弱。我国尚未建立完善的国家养老服务标准，河南省制定的6个地方标准中，内容不够全面，结构不完整，层次不够清晰。三是养老服务标准化工作滞后。由于养老服务评估体系尚未建立，第三方评估组织培育不充分，行业协会作用未有效发挥，养老服务标准化工作未能得到有效开展。B18

三、积极应对人口老龄化的策略

人口老龄化问题已不单单是老年人口的增长和养老保障问题，更是在人口老龄化新特征背景下促进积极应对人口老龄化与推进国家治理体系和治理能力现代化、创新驱动发展、乡村振兴、可持续发展等国家战略的深度融合问题，从而为应对人口老龄化奠定充分的物质和制度基础，为人的全面发展提供制度保障。B19因此，积极应对人口老龄化，要从理性认识、制度改革和创新、老年健康和精神文化生活、养老服务供给侧结构性改革等方面加强顶层设计，创造良好的社会和政策环境。

1.从以人民为中心的发展思想出发，深刻把握新时代应对人口老龄化的重大政治意义

党和政府高度重视人口老龄化和老龄事业发展，20世纪80年代初期就开始积极探索适合我国国情的养老工作体制机制。党的十八大以来，中央提出一系列应对人口老龄化、促进老龄事业发展的新理念。习近平总书记在党的十九大报告中明确指出：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”李克强总理在2019年政府工作报告中提出“让老年人拥有幸福的晚年，后来人就有可期的未来”。积极应对人口老龄化就是让老年人共享改革发展成果，这事关亿万老年人福祉，事关每个家庭，事关社会和谐稳定，事关巩固党执政的群众基础。因此，要从政治高度理解探寻积极应对人口老龄化策略的重大意义。

2.推动制度改革和创新，促使社会保障支出效用最大化

目前，我国养老保障制度面临可持续性问题。B202017年，全国20多个省出现当年繳费收支失衡问题，多个地区医疗保障机构存在欠费问题。随着人口老龄化程度的不断加深，现行社会保障将面临更大挑战。积极推动改革和完善社会保障制度、增强社会保障制度的兜底功能、促进支出效用最大化，显得尤为重要。

（1）完善养老保险制度，提高老年人收入水平。要构建以国家法定社会保障为主体，企事业、社区和家庭养老等并存的综合性、多层次性的养老保险制度，提高老年人口的保障水平，尤其是农村居民养老保险水平，从而增加老年人收入，消除其消费的后顾之忧。拓宽养老保险资金筹措渠道和水平，多方面统筹社会养老保险资金，提升应对人口老龄化的能力。推动基本养老保险尽快实现跨空间统筹，增强养老制度的适应性和灵活性，充分发挥养老保险互助共济作用，促进养老保障体制一体化进程。

（2）建立健全老年医疗保障体系，做到老有所医。应从单一的社会医疗保险转变为构建以社会医疗保险为主体、地方附加医疗保险为辅助、多种医疗保障方式为补充、医疗社会救助为托底的多层次的老年医疗保障体系。合理配置公共卫生服务和医疗服务资源，积极发展社区卫生服务，逐步形成功能合理、方便群众的卫生服务网络，保证老年人得到就近、及时、便捷、质优的医疗卫生服务。

（3）建立长期护理保险制度，切实增强对失能老人的服务保障。要积极探索建立长期护理保险制度，重点面向高龄老人、失能和部分失能老人，对经评估达到一定护理需求等级的长期失能人员，为其基本生活照料和基本医疗护理提供服务或资金保障。鼓励商业保险公司开发商业护理保险，满足多样化、多层次的长期护理需求。

3.重视老年人健康和精神文化生活，支持其积极参与经济社会活动

老年人是社会的宝贵资源，也是社会财富的创造者和社会发展进步的贡献者。他们不但需要健康长寿，还需要参与社会经济文化和公共事务。因此，积极应对人口老龄化，既要坚持促进健康老龄化，加强老年文化建设，更要引导和推动积极老龄化理念，提高老年人的社会参与度，让老年人既要老有所养、老有所依，也要老有所学、老有所乐、老有所为。

（1）实施全民终身健康促进战略，提高全民老年期健康水平。健康是老年人实现自我功能的基础性问题，是积极应对人口老龄化的重要内容。为此，应以社区卫生服务机构、村卫生室、养老机构为依托，完善综合连续的老年健康管理服务体系。加强老年病医院、护理院和综合性医院的老年健康综合学科建设，推进老年卫生公共服务资源均等化。开展以疾病预防为核心的老年人健康宣传教育，增强老年人自我保健意识和能力，倡导健康生活方式，从源头上降低老年病的发生率。充分发挥国家基本公共卫生服务项目的带动作用，落实老年人常见病、慢性病预防等基本健康教育服务，普及健康知识。

（2）加强老年文化建设，丰富老年人精神文化生活。应完善老年人活动场所和设施，尤其是在基层公共文化场所内开辟适合老年人的文化体育活动场所，配备适合老年人的设施和器材，增加适合老年人的特色文化服务项目，广泛开展老年人康复健身体育活动。推动公共文化服务设施、体育设施向老年人免费或优惠开放，为老年人开展文化体育活动提供便利。发展老年教育，加快老年大学建设，充分发挥老年人口的人力资源优势。B21鼓励社区、老年教育机构、养老服务机构等开展老年人网络培训，使老年人掌握互联网技能，学会使用微博、微信、手机客户端等新媒体，学会网上学习、网上就医看病等。

（3）提升老年人社会参与度，使老年人“老有所为”。开发老年人力资源，将老年人力压力转化为老年人力资源优势，是积极应对人口老龄化的战略选择。应鼓励和支持老年人以正确的方式和合适的途径参与社会治理和社会生活，满足其自我实现的需要，最大限度地发挥老年人力资源效能。构建老年人社会参与平台，政府各部门要制定相应的配套政策支持老年人参与社会活动，为老年人的社会参与创造更好的条件，为老年人提供展示自我、参与社会的机会。鼓励和支持老年人积极参加各类基层社会组织，探索建立和推广多种平台，鼓励老年人通过各种平台为经济社会发展建言献策。