乔舒悦，邬晓梅，李晓琴，贾燕南

(中国水利水电科学研究院，北京 100048)

0 引 言

我国高度重视农村供水工程建设，经过多年发展，农村供水安全保障水平不断提高[1]。目前，共建成60多万处农村集中供水工程和1 100多万处分散供水工程，服务人口达9.4亿。农村供水已经从大规模建设走向建管并重和突出运行管理的新阶段，合理的水价形成和水费收缴机制是保障工程良性运行的根本措施。作者于2019年底调研了华东、华北、中南、东北、西北、西南6个分区1 292 处典型供水工程水价水费情况，分析了地区、规模、管理主体对水价、水费的影响。

1 调研工程基本情况

我国农村供水工程量大面广、供水工艺、规模和方式多样等特点，共选择覆盖我国不同片区(华东、华北、中南、东北、西北、西南)、不同类型(万人工程、千人工程、千人以下集中工程)的1 262处工程，具体分布见表1。采取工程现场调研、入户调研等方式，了解不同典型地区农村供水工程现行水价、水费收缴方式、管理模式等基本情况。

表1 调研工程分区分类表

2 调研结果讨论与分析

2.1 调研工程总体水价及水费计收情况

调研工程总体水费计收情况见图1。从调研结果看，46%不收水费，12%实行固定收费，42%实行计量收费，计量收费工程中水价多为1.5～2.5 元/m3。

图1 水费计收总体情况

执行水价与成本对比见图2。平均执行水价1.96 元/m3，平均供水运行成本为2.13 元/m3(平均供水运行成本不含大修费、固定资产折旧费[2])，平均供水成本为2.88 元/m3。

图2 平均执行水价与平均成本对比

根据调研，现行水价水平较低的主要原因包括：①水价制定难度大。农村集中供水工程涉及不同规模、处理工艺、管理主体、供水对象、农民用水户承受能力等多种复杂情况，形成全面而统一的制定标准难度较大。②平均成本较高。由于农村地区特殊性，部分工程管线长，大量农村工程规模较小，平均到每个用水户的平均成本较高，考虑到农村用水户承受能力，实际执行水价较低。③小型单村供水工程未明确定价主体。主要由村集体或用水协会协商确定，存在村集体为竞选承诺不收水费或减免水费等情况。④调研时相关制度尚未推行。由于农村供水水价定价主体、水价构成及测算方法等规定或标准尚未推行，水价制定存在一定程度无据可依情况。

计量收费比例不高及部分工程不收费的主要原因有：①硬件设施配备不到位，部分地区未安装计量设施；②部分管理人员和群众认识不到位，将少数群众“祖辈吃水不交钱”等错误观点视为民意，在选举时将不收水费作为承诺；③水资源充沛，农户家中自备小井，对集中供水工程缴费意愿不高；④对用水户拒交水费、拖欠水费、偷水等行为缺乏强制性措施进行惩戒，造成水费收取困难。

2.2 不同片区农村供水工程水价水费比较分析

不同片区农村供水工程总体水费计收情况见图3。调研工程中，华东地区工程计量收费比例高，达到60%以上；东北、西北片区相较其他片区，固定收费工程所占比例明显偏高；华北、东北、西南片区不收费工程占比超过计量收费工程。

图3 不同片区水费计收情况

不同片区农村供水工程现行水价情况见图4。华东、西北、西南片区平均执行水价均低于平均供水运行成本，华北地区基本持平；中南、东北片区平均执行水价略高于平均供水运行成本。

图4 不同片区现行水价

华东地区依托地形条件，大力发展城市管网延伸工程和规模化供水，中南地区积极探索规模化供水发展，供水规模较大，管理较为专业，计量收费比例高。东北片区农村供水工程规模普遍较小、多以单村单屯为单位进行管理，外出务工人员多、冬季住户大幅减少，为管理方便，多实行固定收费；西北地区固定收费主要存在于单村管理的小型供水工程或青海、内蒙古牧区等难以实行计量收费的地区。不收费工程多由于用水户家中自备小井、部分村民对收费不理解、村委会换届承诺不收费等。

造成平均执行水价与成本之间差异的原因各不相同。华东片区经济基础较好，通过统筹城乡一体化发展，依靠城市供水经营反哺农村地区亏损，因而平均执行水价较低；西北、西南片区多倾斜考虑到用水户承受能力，主要依靠政府财政补贴维持工程运行；中南片区积极推行两部制水价和其他计量收费的方式，平均执行水价略高于平均供水运行成本；东北地区计量收费比例较低，计取的计量收费工程样本较少，且由供水公司运行管理，平均执行水价略高于平均供水运行成本。

2.3 不同规模农村供水工程水价水费比较

不同规模农村供水工程总体水费计收情况见图5。万人工程、千人工程、千人以下工程随着供水规模减小，计量收费比例分别为86%、47%、28%，依次降低；固定收费和不收费工程所占比例依次升高。万人工程以计量收费为主；千人工程计量收费比例不足五成；千人以下工程则有超过一半的工程不收水费。

图5 不同规模水费计收情况

不同规模农村供水工程现行水价情况见图6。供水工程平均成本随着规模增大，呈现出先减小后增大的现象。万人工程、千人以下工程计量收费的工程中平均执行水价未达到平均供水运行成本，千人以下工程平均执行水价虽高于平均供水运行成本，但未达到供水成本。

图6 不同规模现行水价

随着供水规模增大，平均供水成本理论上会降低，而由于农村供水工程尤其是单村管理的千人工程及千人以下供水工程，现行人员工资水平普遍较低，且通常不计提折旧；而万人工程，尤其是公司化运行管理的工程成本核算较为完善；因而平均成本随着供水规模增大，呈现出先减小后增大的现象。千人以下集中工程平均执行水价虽高于平均供水运行成本，但千人以下集中工程水价测算较为简单，人员工资、维修费用等不计或计算较少，且超过半数工程不收水费，因而从总体上看，水费收入难以维持工程的正常运行。

2.4 不同管理主体对农村供水工程水价水费的影响

农村集中供水工程存在多种管理主体，例如村委会、乡镇政府或水管站、供水公司、租赁承包等[3]。

不同管理主体农村供水工程总体水费计收情况见图7。由供水公司或私人租赁承包的供水工程计量收费比例高；乡镇政府或水管站管理的工程较其他管理方式，固定收费比例偏高；而由村委会管理的供水工程，不收费比例最高，超过六成。村委会管理的供水工程主要是单村小型供水工程，如2.2所述，村委会换届承诺不收费、村民家中自备备用小井等原因造成不收费比例高。

图7 不同管理主体水费计收情况

不同管理主体农村供水工程现行水价情况见图8。总体上，供水公司、租赁承包管理的供水工程，平均执行水价较乡镇政府或水管站、村委会管理的工程略高。除私人承包工程平均执行水价高于运行成本外，其他方式平均执行水价均偏低，未达到运行成本水平。村委会、乡镇政府或水管站、部分供水公司主要通过财政或村集体补贴管水员工资、通过“一事一议”筹集设备维修费等方式维持工程日常运行。

图8 不同管理主体现行水价情况

3 结论与建议

(1)水价平均水平较低，需推进完善相关水价测算方法和管理制度。农村供水工程管线长、损耗大、人口分散，供水成本较高。从调研情况看，部分工程水价偏低，甚至不能补偿运行成本，且仍存在不少工程不收水费。完全依据成本核定水价会造成水价偏高；但水价过低对于财政收入较低的地区，会造成补贴压力大，且影响农村供水工程可持续运行。

目前，中国农业节水和农村供水技术协会出台了《农村集中供水工程供水成本测算导则》，从总体上规定了成本测算方法。应在这一标准基础上完善测算方法、水价制定流程及制度，明确定价主体、方式和流程。在考虑用水户经济和心理承受能力的基础上，要保障供水单位维持工程运行的成本需求及引导专业化公司进入农村供水市场的合理利益诉求。千人以下工程，应在政府指导价的基础上，由各村确定水价。原则上水价制定应达到运行成本水平，合理确定人员数量及工资水平，通过水费计提或专项经费落实工程大修费。确定价格的同时，完善相关管理办法，确保供水管理单位通过优化管理，降低各项成本，严格执行相关部门已核定的水价和相关补贴政策，不因任何原因擅自收费或减免费用，在成本发生变化时应即时按相关程序调整水价。

(2)水费计收机制有待进一步完善，应加强政策约束、合理确定计收方法。调研工程中，计量收费总体比例不高，部分地区针对农村“空心村”现象，集中供水工程大马拉小车的情况，积极探索两部制水价模式；部分工程对于农民用水户多种供水方式或不同的用水户，采取固定水价、单一制水价、阶梯水价等不同的计收方式。但对于两部制水价中基本水量、基本水价的确定，阶梯水价各级阶梯具体水价和水量的确定，各地标准不一，也影响农民用水户的接受程度。

应因地制宜确定合理的计收方法，对具备计量条件、用水量较大的工程，可探索超额累进加价的阶梯水价方法，区别居民用水及二、三产业用水水价，促进节约用水同时促进区域水费计收平衡；对于工程供水量呈现周期性起伏较大的工程，探索实行两部制水价。其中，基本水量宜以保证用水户基本用水需求为底线，通过基本水费的收取保障工程部分运行成本的稳定回收，从而保障工程长效运行。对于牧区或安装及维护计量设施成本高等特殊地区和工程，也应进行科学测算，在核算各项应计成本的基础上按工程运行需要以年或月折算到户确定固定水价。

同时应完善计收管理办法，创新手段推进水费收缴工作，例如推广应用智能水表，通过预付费、网上缴费、银行代扣等方式提升水费收缴率。明确对于拒交或拖欠水费的惩戒措施，保证水费收缴率。

(3) 分区分类差异性大，应因地制宜完善工程布局，提升管理水平。根据调研结果，不同片区、不同规模和不同管理主体工程水价水平和计收情况差异较大。总体上看，华东及中南片区工程，万人工程，供水公司及租赁承包管理的工程计量收费比例高，水价仍有提升的空间；华北、东北、西北、西南片区工程，千人及千人以下工程，村委会管理的工程需要尽快推进计量收费。

总体上看，规模化发展对于提升管理水平，提高水费收缴率，促进工程长效运行具有积极作用。对于城市管网延伸地区，运行成本高于城市，低收入的农村用水户难以接受的情况，通过城乡统筹，城市公司反哺农村供水的方式，逐步调整水价，实现改革的平稳过渡。规模以上供水工程，有盈利条件的，优先专业化公司管理，在科学测算水价、确保成本回收的基础上，逐步实现微利运营，不断提升供水管理和服务水平。对于暂不具备盈利条件的，可采用水管站等事业单位管理的形式，通过政府购买服务等方式提升管理水平。

对于小型供水工程，以村集体、乡镇水管站等为管理单位，吸收基层用水合作组织，充分发挥好基层水管员的力量，形成常态化的管养队伍，通过定期的技术培训强化基层水管员的专业技能。规范小型供水工程管理，强化日常管护、水费计收及支出等记录工作。

(4) 配套机制需进一步明确，应建立良性的水价监管和补贴奖惩机制。从调研情况看，农村供水工程水价管理中常见问题是相关记录不完善，特别是小型集中供水工程水费收取和支出通常由村委会或管水员一人负责，缺乏完备的票据和记录。监管机制的不健全，既不利于成本核算，也有损用水户利益。

对于当前平均水价普遍较低的情况，经济条件较好的地区，通过城乡统筹，城市反哺及政府补贴的方式保障工程运行；经济条件欠发达地区，仍存在部分工程由于当地财政压力大、补贴来源不稳定，难以维持长效运行。一些工程多年未曾调整水价，水价补贴机制与执行水价不闭合[4]。

在构建合理水价制定和水费收缴机制的同时，应同步确立相应的监管机构和监管责任，同时加强群众监督，规范水价秩序；确立明确的水费收缴制度和相应的补贴奖惩机制，补贴分配充分与供水成本、水价制定、运行规范程度、供水服务质量、水质水量达标情况、水费回收率、漏损率等指标挂钩，充分发挥激励作用；推动农村有偿供水、以水养水的积极性。

□