王海燕，周星

（1.中国人民大学国际能源战略研究中心；2.中国石油国际事业有限公司）

当地时间2019年12月20日，美国总统特朗普签署《2020财年国防授权法案》，法案附加条文规定对俄罗斯直通德国的“北溪-2”天然气管道项目实施制裁。跨国油气管道的建设不可避免受到地缘政治因素的影响，从“北溪-1”管道到“北溪-2”管道，项目建设都是一波三折，尤其“北溪-2”管道，更是俄、欧、美出于各自利益和不同地缘战略而展开博弈的对象。美国对“北溪-2”管道实施制裁后，已建成93%（2300千米）的该管道项目前景如何，本文将对此进行分析。

1 “北溪-1”管道建设也曾历经波折

从1968年苏联通过“兄弟”天然气管道向西欧国家奥地利供应天然气起，至今已有50多年历史。苏联解体后，俄罗斯与欧盟开始推进油气管网的互联互通，一是希望实现油气贸易路径多元化，二是考虑增加乌克兰以外国家的管道建设，降低风险。在俄罗斯的推动下，1997年建成途经白俄罗斯、波兰的“亚马尔－欧洲”管道；2005年建成通往土耳其的“蓝流”管道。

1.1 北溪管道从提出建设意向到方案落实

早在1997年，俄罗斯天然气工业股份公司（Gazprom，简称俄气公司）即与芬兰富腾（Fortum）公司成立了North Transgas Oy（NTG）财团，启动论证修建直接通往欧洲的天然气管道的可行性。经过比选论证，该财团的结论是，从经济、技术和环保角度看，通过波罗的海修建海底管道是最优方案。2000年，欧盟将修建波罗的海海底管道纳入跨欧洲能源网络（TEN），认可“北溪”管道项目对保障欧洲能源安全的重要意义。2001－2005年，芬兰富腾公司退出该项目，项目方案最终确定为修建两条线共550亿立方米/年输送规模的管道。2005年，俄气公司与德国巴斯夫集团温特沙尔天然气公司（BASF/Wintershall Holding GmbH，以下简称温特沙尔天然气公司）和意昂鲁尔天然气公司（E.ON Ruhrgas AG）签署修建波罗的海管道的意向书，当年12月，这三家公司在瑞士注册成立合资公司“北欧天然气管道公司”（North European Gas Pipeline），俄气公司占51%的股份，其余两家各占24.5%的股份。2006年10月，该公司正式更名为“北溪管道公司”（Nord Stream AG）；2007年，荷兰N.V. Nederlandse Gasunie公司加入该项目，获得9%的股权；2010年，苏伊士环能集团（GDF SUEZ，又称法国燃气苏伊士集团，2015年更名为ENGIE集团）加入，也获得9%的股权，最终股权结构变为俄气公司占51%，温特沙尔天然气公司和意昂鲁尔天然气公司两家公司各占15.5%，荷法两国的公司各占9%。“北溪”管道项目（下文将分为“北溪-1”和“北溪-2”管道项目）总投资为74亿欧元，各股东按持股比例提供了30%的项目投资，其余70%为金融机构提供的项目融资①以上关于“北溪-1”管道的信息来自于该项目公司网站。参见https://www.nord-stream.com/ru/o-nas/aktsionery/。。

1.2 “北溪-1”管道项目从启动到开工

“北溪-1”管道项目从启动起即引发了各方的高度关注，首先是关于波罗的海的环保安全问题，其次是地缘政治问题。国际社会普遍认为该项目主要是基于地缘政治的考虑，因此出现了两种不同观点。德国时任总理施罗德对修建直接通往欧洲（德国）的管道持积极态度，反对的声音主要来自乌克兰、波兰和波罗的海三国。

在德国总理施罗德和俄罗斯总统普京的推动下，2005年9月，俄德双方签署了关于建设北欧天然气管道（后来更名为北溪管道）的协议。同年11月，默克尔当选德国新一任总理。波兰和波罗的海沿岸国家认为，默克尔可能会冻结北溪管道建设，但默克尔从国家利益出发，明确表示支持北溪管道继续推进[1]。

德国和俄罗斯在该管道建设上的紧密合作引起了一些国家的担忧和不安。首先是波兰，基于历史的记忆，其担忧在所难免；在经济上，波兰担心俄罗斯直接修建通往德国的管道后将降低过境本国输送的天然气量，使过境收入因此减少。其次是美国，担心德俄强化政治、经济合作会对美国形成竞争和挑战。再次是欧盟国家，欧盟内部“新欧洲”国家和“旧欧洲”国家对开展与俄合作的态度不尽相同，部分欧盟成员国油气消费高度依赖从俄罗斯进口，担心俄罗斯借“天然气武器”拥有更多话语权。

在俄罗斯和德国的坚定推动下，“北溪-1”管道项目克服环保、工程施工等困难因素，稳定实施。2006年11月至2009年7月，项目在德国、丹麦、芬兰和瑞典举行了多场环保方面的听证会，这些国家的法律均规定，环境影响评估是发放国家许可的前提条件。2009年10月起，管道途经国相关主管机构陆续颁发管道施工许可，2010年1月末，“北溪-1”管道项目取得了所有必要的建设许可，开始正式施工。

1.3 “北溪-1”成功运营增强“北溪-2”建设意愿

2011年11月8日，“北溪-1”管道第一条线开始商业供气，供气能力为275亿立方米/年。德国总理默克尔、俄时任总统梅德韦杰夫、法国总理菲永和荷兰首相吕特等出席了在德国卢布明（Lubmin）举行的开通仪式，参会者认为，北溪管道的投产通气将降低欧洲天然气的供应风险，为稳定欧洲能源供应做出重要贡献[2]。2012年10月，“北溪-1”管道第二条线投产运行，该项目输气能力提高至550亿立方米/年。“北溪-1”管道由此与欧洲天然气管网相连，并向比利时、丹麦、法国、荷兰、英国及其他欧洲国家输气。

“北溪-1”管道投产后输气量持续增长。2017年起输量基本达到设计水平，2018年后期，输送量占到俄罗斯出口至欧洲天然气量的40%以上。2019年底至2020年初，俄气公司和乌克兰国家石油天然气公司（Naftogas）谈判签署过境运输新协议，“北溪-1”管道输送量再创纪录，占俄罗斯出口至欧洲天然气量的59%（见图1）。“北溪-1”管道的高效利用，出口至欧洲气量占比的不断提升，增强了俄罗斯推动“北溪-2”管道建设的意愿。

2 “北溪-2”管道项目推进中的复杂博弈

“北溪-2”管道是与“北溪-1”管道平行敷设的海底天然气管道，起自波罗的海的入海口乌斯特鲁加（Ust-Luga）港（“北溪-1”管道的起点为维堡），经波罗的海海底在德国的格赖夫斯瓦尔德市（Greifswald）登陆，管道全长1200千米（两条线共长2400千米），项目总造价约95亿欧元。

图1 “北溪-1”管道月输量及在俄出口至欧洲气量中的占比

2.1 推动“北溪-2”管道项目的各方动因

2.1.1 俄推动“北溪-2”主要出于经济和政治考量

俄罗斯积极推动沿“北溪-1”管道铺设新的管道线路，主要基于两个方面的考虑。一是经济因素，增建直接通往欧洲的管道有利可图。2012年10月，“北溪-1”管道公司的股东对建设第三条和第四条管线的经济技术评价结果进行了研究，认为新建两条管线在经济效益和技术上可行。在此之后，第三条和第四条线的管道建设项目被正式命名为“北溪-2”管道。由于俄罗斯和乌克兰就气款和过境费等问题纷争不断，2016年1月，乌克兰将俄天然气过境费用提高50%，达到4.5美元/（千立方米·百千米）[3]。2018年11月，乌克兰同意将过境管输费降至2.5美元/（千立方米·百千米），但仍高于“北溪-1”管输费[4]。俄罗斯扩建北溪管道不但可以降低管输费，而且未来将对欧出口55%以上的气量通过“北溪-1”和“北溪-2”管道直接输送到市场，可降低过境风险。

二是政治因素。2014年3月，克里米亚事件导致俄乌关系降至低谷，为避免被天然气过境问题束缚谈判手脚，俄罗斯需要减少经乌过境的输气量。2015年6月，俄气公司正式宣布，将与法国ENGIE集团、奥地利OMV公司、壳牌及德国的Uniper公司和温特沙尔公司合作，投资建设“北溪-2”天然气管道。

表1 德国天然气消费量及从俄罗斯进口量单位：亿立方米

2.1.2 天然气供应安全和价格优势是德国的现实考量

天然气对德国有着特殊的重要性，从维护天然气供应安全而言，德国是北溪管道的积极支持者，且一直强调该管道是“经济项目”。目前德国的能源消费结构中，天然气占比接近24%，是欧洲第一大天然气消费国，对外依存度高达92%，天然气进口主要来自俄罗斯、挪威与荷兰[5]。

苏联自1973年5月起即开始对德国供气，天然气合作一直是德苏（俄）政治与经济关系中的重要组成部分②俄德两国天然气合作不仅包括天然气贸易，还涵盖上游、下游全产业链。例如，俄气公司同多家德国公司共同在俄境内外开发天然气，包括“Achimgaz”联合公司乌连戈气田、北海Wingate气田以及南俄气田开发项目；俄德合资公司在欧洲共同销售天然气、共建储气库等。。目前，俄罗斯通过两条管道向德国供气，包括“亚马尔－欧洲”天然气管道（设计规模330亿立方米/年左右，途经白俄罗斯和波兰）和“北溪-1”天然气管道。2018年，德国进口俄罗斯天然气创新高，超过550亿立方米，占当年德国进口气量的62.6%。“北溪-1”管道和“北溪-2”管道通气后俄罗斯对德国的输气能力将增至1100亿立方米/年，既可保证德国用气不受俄乌争端影响，还可使德国成为俄天然气输往其他欧洲国家的中转枢纽③在“北溪-1”管道建成后，德国WINGAS公司完成了陆上管道OPAL的建设，该管道将“北溪-1”管道与欧洲管网连接起来。。“北溪-2”管道建成后，在挪威、荷兰天然气产量持续下降的情况下，不排除德国会增加从俄罗斯进口天然气。在“北溪-1”管道建成投产后，2011－2012年，德国从俄罗斯进口的气量和占比呈增加态势，俄气公司在欧洲进口气量中的占比也从此前的58%左右提高到63%以上（见表1）[6]。

俄罗斯向德国出口的天然气价格具有竞争优势。2018年，俄气公司向欧洲出口天然气的平均价格为246.4美元/千立方米[7]，低于欧洲天然气枢纽TTF（Title Transfer Facility）和NBP（National Balancing Point）的均价278.9美元/千立方米[8]（7.9美元/百万英热单位）。2019年中期，欧洲天然气市场价格大幅下降，俄气公司调整销售策略，通过线上交易平台以现货方式销售天然气。2020年1月，俄气公司销往欧洲的天然气中有16.5%通过线上现货方式销售，价格仅为137美元/千立方米（3.88美元/百万英热单位），基本与NBP价格相当[9]，远低于美国液化天然气（LNG）到欧洲市场的价格。

2.1.3 欧盟对推进“北溪-2”管道项目心存疑虑

对于欧盟（主要是德法等国）而言，从维护自身能源安全、经济利益角度出发，支持建设不经过第三国直接通往欧洲的天然气管道。但是，如果俄罗斯不需过境乌克兰输送天然气，欧盟又担心俄在对乌问题上更加强硬，乌克兰也会因过境费收入大幅减少导致经济雪上加霜。德法等国试图寻求平衡，一直促俄乌和谈，防止乌克兰在欧俄能源合作中被完全边缘化。在欧盟的斡旋下，2019年12月初，俄乌德法四国领导人举行峰会，12月19日，俄气公司和乌克兰国家石油天然气公司就2020年起俄天然气继续过境乌克兰达成原则性协议，12月30日签署正式文件[10]。俄乌天然气过境运输新协议的签署，一定程度上缓解了俄罗斯在“北溪-2”管道项目上面临的美欧压力。俄乌关系的缓和或是欧盟为打消美国欲对“北溪-2”管道项目制裁，促使俄罗斯做出的让步姿态，但是美国国会仍在12月底通过了对“北溪-2”项目的制裁法案。

2.2 “北溪-2”管道项目在困难中推进实施

由于国际地缘政治形势的变化，“北溪-2”项目自提出到付诸实施，面临重重困难和阻力。首先，困难体现在项目合作伙伴的选取上。2012年10月，“北溪-1”管道公司股东认为，沿原线路走向新建两条线的管道具有经济效益，有意铺设第三条、第四条管线。2015年9月，俄气公司与法国ENGIE集团、德国意昂鲁尔天然气公司（2016年分拆成立Uniper公司）和温特沙尔天然气公司、奥地利OMV、壳牌等5家欧洲公司草签股东协议。11月，6家潜在股东确定了入股份额：俄气公司为50%，其他5家公司各占10%。2016年后，欧盟内部关于“北溪-2”管道的争论渐趋激烈，曾有多国联名致信欧委会主席容克，反对修建该管道项目[11]。顾忌这些复杂因素，上述5家欧洲公司最终并未入股“北溪-2”管道项目，俄气公司成为“北溪-2”管道项目公司的唯一股东。让俄方略感欣慰的是，考虑到经济利益和天然气供应，上述5家公司同意为该管道项目提供融资支持。2017年4月，“北溪-2”管道项目公司与法国ENGIE集团、奥地利OMV、壳牌、德国Uniper和温特沙尔公司签署了“北溪-2”管道项目融资协议，这5家欧洲公司将提供项目建设总投资（95亿欧元）的50%的融资。

其次，阻力表现在施工建设的许可获得方面。尽管“北溪-1”管道已建成投产并顺利运行，但铺设“北溪-2”管道作为新项目仍需获得沿线国家芬兰、瑞典、丹麦、德国的施工许可。到2018年6月，“北溪-2”管道项目已获得德国、芬兰和瑞典在其专属经济区建设和运营的许可，但丹麦的许可悬而未决，丹麦迟迟不予许可的主要原因在于美国反对。考虑时间因素，俄罗斯决定边办理施工许可边启动项目建设。2018年9月，铺管船“独粒宝石号”（Solitaire）开始在德国海域作业，“北溪-2”管道项目启动实质施工，12月，“开拓精神号”（Pioneering Spirit）铺管船抵达芬兰海域开始铺管作业[12]。直至2019年10月，“北溪-2”管道项目已铺设80%以上，丹麦政府才向该项目颁发施工许可[13]。

2.3 美国的反对和制裁增加了“北溪-2”实施难度

2.3.1 美国反对“北溪-2”项目，频推立法制裁

俄罗斯积极与欧盟协商推动的“北溪-2”管道项目遭到美国反对。2018年3月，美国国务院发言人希瑟·诺尔特表示美国政府反对该项目，并声明美国可能按照《以制裁反击美国敌人法案》对项目的参与者进行制裁[14]。4月，美国总统特朗普要求德国放弃“北溪-2”管道建设。在7月举行的北约峰会期间，特朗普更是声称“德国是俄罗斯的俘虏，每年送给俄罗斯数十亿美元购买能源；美国将制裁参与‘北溪-2’管道项目的企业”[15]。

2018年7月起，美国国会议员不断提出以保护欧洲能源安全为名拟对“北溪-2”项目进行制裁的法案，例如S.704，H.R.1453，H.R.1081，H.R.1616，H.R.3206等[16]。这些法案要求对提供船只铺设从俄罗斯通往德国和土耳其的能源出口管道的外国人（包括自然人和法人）进行制裁，包括禁止其入境并冻结其资产。2019年7月底，美国国会参议院国际事务委员会通过了S.1441“保护欧洲能源安全2019”法案[17]。但从法律程序看，上述多个制裁法案“雷声大，雨点小”，最终并未在国会两院通过，也未提交总统特朗普签署成为正式有效力的法律。

有效力的制裁法案是2019年12月20日由美国总统特朗普签署生效的《2020财年国防授权法案》。该法案第7503条[18]明确提出，将对参与铺设从俄罗斯通往德国和土耳其海底管道的公司和个人进行制裁，并授权美国国务院在60天内提出拟制裁的公司和个人名单[19]。迫于美国方面的压力，在法案公布后，瑞士－荷兰合资公司Allseas公司当即将两艘铺管船驶离丹麦海域停止铺管作业。

图2 俄罗斯天然气在欧洲天然气消费中的占比

2.3.2 美国制裁“北溪-2”管道项目的原因

美国制裁“北溪-2”管道项目主要有3个方面的考量。一是为了避免欧洲加重对俄罗斯的能源依赖，也避免俄罗斯对欧洲有更大话语权。以泰德·克鲁斯（Ted Cruz）、金津格·亚当（Kinzinger Adam）等人为代表的美国国会议员认为，通过“北溪-2”管道增加对欧洲天然气出口，俄罗斯可获得对欧洲更大的影响力。美国参议院议员泰德·克鲁斯称，“‘北溪-2’管道投产将为俄罗斯带来几十亿美元收益，这些收益将会用于扩大军费开支对抗美国和欧洲”[20]。

二是避免俄罗斯在乌克兰问题上持更强硬的态度，这与欧盟的顾虑一致。如果俄罗斯减少或放弃过境乌克兰输送天然气，乌克兰不但会收入降低，还会失去借助过境管道与俄进行政治谈判的筹码。在美国和欧洲的压力下，俄乌在2019年底达成有效期5年的过境管输协议，该协议规定2020年俄将过境乌克兰输送至少650亿立方米天然气至欧洲，2021－2024年每年至少过境输送400亿立方米天然气，即俄罗斯承诺在“北溪-2”项目建成后仍保留一定数量的天然气过境乌克兰向欧洲供应④作为一揽子协议的一部分，俄还承诺偿还给乌克兰29亿美元的欠款。参见https://neftegaz.ru/news/politics/514749-ukrainskaya-versiyapodrobnosti-dogovorennosti-s-vlastyami-rf-po-tranzitu-gaza-v-evropu/。[21]。高峰时，俄罗斯过境乌克兰向欧洲输送的天然气量曾达900亿～1200亿立方米，约占俄天然气出口至欧洲总量的45%～60%[22]。根据乌克兰此前公布的过境管输费率，俄天然气过境乌克兰可为后者每年带来16亿～27亿美元的收入[23]。

三是考虑到美出口LNG与俄天然气竞争欧洲市场。页岩油气革命后，美国天然气产量快速增加，已从天然气净进口国变成净出口国。随着一批LNG项目获得美国能源部批准，未来美国天然气出口潜力巨大，美国公司也将欧洲作为其潜在的出口市场。目前，俄罗斯稳坐欧洲天然气第一大进口来源国的位置。2018年，欧洲消费天然气5486亿立方米，其中从俄罗斯进口管道气2019亿立方米，占其消费量的36.8%（见图2）。与此相比，2018年，美国向欧洲出口LNG仅39亿立方米（见图3），而俄罗斯向欧洲出口LNG达68亿立方米[9]。

2019年以来，因亚太LNG需求不振叠加中美贸易摩擦、中国对来自美国的LNG进口加征25%关税，美国出口到欧洲的LNG数量大幅增加至187亿立方米⑤来源于汤森路透（Thomson Reuters）数据，根据路透船运跟踪系统统计得出。，与俄罗斯天然气的竞争加剧。美国LNG大量运往欧洲后，欧洲市场天然气供大于求更加显著，市场价格大幅走低。多数时间美国LNG到欧洲的全成本已高于欧洲市场天然气价格水平，但变动成本多数时间仍低于欧洲市场价格水平，因此美国LNG仍源源不断运往欧洲市场。在欧洲天然气市场价格大幅下降、与美国LNG竞争的局面下，俄气公司采取应对举措。一是与欧洲主要买家进行谈判，将部分长期合约与欧洲天然气市场价格挂钩，以此降低长期合约价；二是加大线上现货销售力度，价格完全参照欧洲市场价，2020年1－3月，已通过线上销售86亿立方米天然气[24]。因此，防止俄罗斯进一步扩大在欧洲的市场，为美国企业增加对欧LNG出口做铺垫，也是美国反对“北溪-2”管道的一个原因。

图3 美国LNG出口到欧洲的数量

3 “北溪-2”管道项目的前景分析

美国的制裁措施能否如愿以偿阻挡俄罗斯建成该管道？美国参议院议员泰德·克鲁斯表示，“制裁措施可以将项目建成时间推迟一年”[25]。或许美国方面的意图只是推迟项目建设，而不是完全阻碍其建成，且在项目已几近建成的情况下，也无法阻止其最终成功实施。可以从施工建设和法律风险层面分析“北溪-2”项目前景。

在施工建设方面，截至美国2019年12月底公布制裁措施时，“北溪-2”项目已完成海底管道施工的93%，仅剩余160千米的干线管道待铺设[26]。此前负责施工的瑞典Allseas公司的施工铺管船“开拓精神号”和“独粒宝石号”撤离后，俄气公司和俄罗斯政府均表示俄自身有能力完成剩余施工。专家分析，最有可能承接剩余工程施工的是俄气公司下属Gazprom Flot公司拥有的“切尔斯基院士”号铺管船[26]⑥除俄气公司拥有的铺管船外，俄罗斯公司拥有的铺管船还有Fortuna和MRTS Defender驳船。参见Юрий Банько. Кто завершит строительство«Северного потока-2»[J]. «Нефтегазовая вертикаль». 2020 г. № 5.。，该船已于2020年2月初从纳霍德卡港出发，预计在5月初到达波罗的海丹麦海域[27]。如果按照每天铺设2～3千米速度测算，完成剩余160千米干线管道需要2～3个月左右时间，即预计在2020年7－8月可完成管道的全部工程施工。完成工程施工并不意味即投产通气，也有专家预计该管道将会延至2021年上半年投产[28]。

在法律风险层面，2019年12月底，美国通过《2020财年国防授权法案》明确对参与铺设“北溪-2”管道的公司和个人进行制裁，并授权美国国务院在60天内提出具体的企业和个人名单。目前，美国国务院并没有拟出制裁名单，但制裁的威慑力客观存在。尽管从技术的角度看，俄罗斯企业有能力完成剩余管道的铺设，仍然不能排除美国制止该项目实施的可能，例如对提供融资的企业（欧洲5家公司）和未来通过该管道进口俄罗斯天然气的企业进行制裁。

综上分析，“北溪-2”管道项目的前景仍存在不确定因素，其最终命运还是取决于俄欧美三方的博弈以及俄德实施该项目的决心。此外，新冠疫情导致油气需求下降、油价气价大跌，这些因素是否会影响俄气公司的投资计划和对该管道的推进策略，仍有待进一步观察。