关键词 公安机关 群体性事件 角色定位

作者简介：马延龙，河南警察学院指挥战术系指挥教研室，助教，研究方向：警务指挥战术。

中图分类号：D631                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.05.051

在社会持续转型、利益格局分化的大背景下，我国群体性事件呈现出了高发态势，严重的威胁到了社会的和谐稳定，这不仅增加了公安机关的工作强度，同时也增加了一线民警的现场处置难度。从目前地方政府对群体性事件的处置经验来看，过度依赖公安机关的问题比较凸显，发生群体性事件后，往往要求处置警员即刻到第一现场进行有效控制。但受到群体性事件诱因的性质和公安机关有限权责的影响，无法从根本上解决群体性事件，警员在处置过程中更多的是利用法律授予的武力执法手段维持现场秩序，避免矛盾扩大化。但由于警察在处置中“出镜”的时间和频率过早、過高，处置的模式治标不治本，容易被部分群众误认为有暴力执法的嫌疑，有损公安机关的执法形象。尤其在之前的一段时间内，公安机关由于在群体性事件处置方面的角色定位与职能发挥存在短板，衍生出了执法实践中越位、缺位等情况。

一、公安机关在群体性事件处置中角色定位的概述

群体性事件是指由于各种矛盾导致的群体聚集，通过不合法的形式反映诉求，并通过语言或肢体行为与执法者发生了冲突或对抗，造成了不良影响的治安事件。从群体性事件概念的界定来看，该事件产生的原因是某一群体认为自身权益受损，发生群体性聚集的目的在于要反映诉求。群体性的聚集行为具有临时性，当诉求得到了满意的回应，聚集群体会逐渐解散。从群体性事件的性质来看，引发聚集行为的诱因往往属于人民内部矛盾，但诱因比较复杂，案件发案率高，这就增加了处置难度。从目前公安机关在群体性事件的处置角度来看，其角色定位应该集中在打击暴力犯罪、维持现场秩序等方面，其职能主要就是维稳。不过目前的执法实践能力并不理想，处置内容超出了公安机关的职责范围，超纲的工作强度和陌生度削减了公安机关的执法效果，变相影响了公安机关的执法形象。客观现实要求公安机关重新思考自身在群体性处置中的角色定位，通过科学定位角色，来更好地发挥自身的职能，从而更好地处理群体性事件，切实减少此类事件所带来的各种危害。

二、公安机关在群体性事件处置中的角色定位与职能发挥方面存在的问题

目前，公安机关在群体性事件处置中的角色定位与职能发挥方面存在的问题是比较多的，主要可以归纳为以下几个方面：

（一） 过于重视处置结果，而忽视处置过程

公安机关是秩序的维护者、违法行为的打击者，但是在实际的处置过程中，上级机关要求公安部门尽快平息事态，往往是重视结果、轻视过程。在这种压力之下，为达到快速控制事态的目的，一些处置程序可能会显的粗暴单一，甚至会出现一些程序上的不合理行为。公安机关的强制干预虽然暂时使群体性事件得到缓解，但容易激化矛盾，并可能把矛盾点转向公安机关，导致群众产生一些不满情绪，出现了“欲速则不达”的情况。

（二）公安机关权限不足，无法根除问题

公安机关在群体性事件处置方面因权限不足，只能达到暂时平息事态的效用，并不能从根本上解决群众的利益问题。如果相关部门或单位应对不积极，这可能导致由同一个诱因引起的违法聚集行为产生此起彼伏的现象，公安机关则只能疲于奔命，在冲突与对抗最激烈的现场尽量控制事态不让其恶化。这不仅仅加大了公安部门的工作量，也让其他相关部门产生依赖感，塑造了公安机关的“兜底”角色。公安机关屡屡陷入单打独斗的处境，得不到相关部门或单位的支持及配合，尤其是那些导致群体性事件发生的集团、单位，或与群众利益诉求最为相关的部门却避之大吉，公安机关被推向了最前线。相关责任部门不露头、不配合，任由公安机关独自面对大量问题，在增加公安机关处置压力的同时，也无法使问题得到根除，容易进入恶性循环的怪圈。

（三）自身定位模糊，陷入角色困境

目前公安机关在群体性事件的处置方面存在角色定位模糊的问题，一方面公安机关是政府组成部门之一，为达到快速平息事态，公安机关所运用的处置方法过于单一，从根本上讲，在处置过程中公安机关代表着政府，不仅要展现“公安文化”还要维护“政府形象”;另一方面，公安机关是维护社会长治久安的中间力量，是维护法律尊严的执法机构，在达到“有效控制”的目的后，应尽量减少对执法相对人的伤害，同时避免被不法者蛊惑，注意对公众的舆论引导，树立好保护群众的执法者形象。

（四）武力使用不规范，执法形象不佳

公安机关在群体性事件处置中存在一定程度的武力使用失范问题，公安机关本身是国家暴力机器的重要组成部分，也是维护民主、进行专政的工具。就目前公安机关在群体性事件处置过程中，武力执法不规范问题较为突出。比如，面对不同的执法场景该使用什么形式、什么等级的武力手段，目前在实践总并不能做到科学量化。一是因为部分处置民警对警务实战法律法规的掌握程度较低，不清楚在法律的框架内该如何有效操作。二是因为对自身角色定位不准确，导致执法时的安全意识、协同意识、战术意识、保护意识被弱化。

三、界定公安机关在群体性事件处置中的角色，促进其职能发挥的策略

公安在群体性事件处置方面，一定要合理界定自身的角色，充分发挥好相应的职能，从而做到在群体性事件的处置中，不越权、不渎职，最大限度的减少各类风险以及社会不良影响。

（一）科学进行角色定位，合理发挥相应职能

公安机关在处置群体性事件时，需要围绕自身的职能属性和权责范围进行科学的角色定位。首先，应明确群体性事件的性质、特征及其发展规律。尤其要对不同诱因导致的群体性事件科学分类，明确公安机关在不同种类群体性事件中应发挥的作用，弄清楚该做什么，不能做什么，该怎么做更好，做到有所为有所不为，这样才能够更好地发挥自身所承担的具体职能。其次，深度理解上级机关给公安部门提出的处置要求，提高公安机关自身的政治站位，从大局出发树立处置目标。避免发生对群众的合法诉求或行为进行过度干预，加强法制宣传教育教育，引导群众选择合法、有效的途径进行维权，防止矛盾进一步激化。最后，公安机关要恪守底线，绝对不能够滥用暴力，切实发挥好自身的职能。

（二）加强部门之间的协同，从根本上化解群体性事件

群体性事件无法依靠公安机关在现场的单打独斗就能根除，这就要求公安机关需要与政府相关部门或其他单位加强沟通协作，这样才可以从根本上解决问题。举例来说，对于征地拆迁、烂尾房等问题引起的群体性事件，公安机关因自身的权责受限，除了要控制好第一现场外，防止矛盾激化外，在处置过程中还应主动发挥群众与政府沟通的纽带作用，及时与政府上级领导联系，汇报事态的产生诱因以及事件的发展状态，必要时应通知信访办、城建、开发商等与处理此类案件较为密切的部门，设计综合处理方案，明确各方在此方案中的具体职责。从这一角度来说，公安部门在群体事件处置中，一定要有协同思维，充分意识到依靠自己的单打独斗无法根本上解决问题，正所谓解铃还须系铃人，只有让那些与群体利益诉求相关的单位、个人及时介入，才有利于从根本上解决群体性事件。

（三）教育劝导为主，强制处置为辅

群体性事件属于人民內部矛盾，公安机关在进行武力执法前期应对现场群众进行充分的教育、劝导，加强法制宣传，提出合理维权的途径与方法。赢得群众的支持和理解，并使其明白在法律的框架内什么可为、什么不可为，进行合法维权。与此同时，加强对社会的舆论控制，对于前期的教育劝导工作进行充分的曝光和详实的记录。在使用武力执法过程中，应对蛊惑群众的首要分子进行快速控制，但警员应做到“最小武力”控制，并利用协同意识与符合现场需要的技战术形成警力优势，尽量把双方的对抗程度减到最小，避免激化对抗。这要求公安机关需要灵活掌握群体性事件不同处置方式，根据现场情况选择最合适的处置方式，最大限度减少处置不当行为的出现，确保群体性事件得到和谐解决。

（四）注意解决渎职缺位的问题

公安机关在群体性事件的处置过程中，应避免出现另外一个极端，即认为公安机关的处置行为与消除群众矛盾没有太多干系，不需要警员进行执法干预，公安没有必要采取相应的干预措施，避免因为处置不当或者其它一些不可控因素给自己找麻烦。因此在案发现场观望，任由事态发展，不进行宣传教育，也不给政府相关部门的决策提供服务，这是渎职缺位的表现，应避免出现此类情况。主动接受媒体、民众的监督，对于出现的渎职缺位问题需要进行责任追究，树立积极执法的心态可以帮助公安机关赢得处置的主动权，并赢得群众的信任和支持。因为渎职缺位导致了群体性事件的失控或者产生其它不良后果，都需要进行严厉的追责，这样更有助于公安机关切实履行好相应的职责，不会出现冷眼旁观、渎职缺位等问题。

公安机关在群体性事件处置中的角色定位以及职能发挥策略并不局限于本文所谈到的几点，在具体的处置过程中，除以上观点外还需要不断创新举措，尤其在经济、文化、科技等大环境发展变化下，此类案件可能会暴露出新的问题，对于这些热点问题应及时进行调查研究。希望文中内容能为公安机关在处置群体性事件时提供一些行之有效的依据。

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