刘昊

关键词：行政管理体制改革;政府职能;国务院

（一）新中国成立后30年行政体制的演变

1949年10月1日，中华人民共和国宣告成立，社会主义制度的确立为探索建立新型的行政管理体制创造了条件。1951年政务院作出《关于调整机构紧缩编制的决定（草案）》，进行了新中国成立后第一次精兵简政工作。其主要内容有：（1）调整紧缩上层，合理充实下层;（2）合并分工不清和性质相近的机构;（3）精简机构，减少层次;（4）明确规定干部与勤杂人员的比例;（5）要求划清企业、事业机构和行政机构的编制和开支;（6）严格编制纪律。这次机构改革的目的是为了加强中央集权，到1953年底，政务院工作部门增加到42个。

1954年，第一届全国人民代表大会颁布了中国第一部《宪法》，成立了国务院，形成了新中国基本的行政体制框架。1956年重新调整中央与地方的权限关系，同年召开的全国体制会议提出：改进国家行政体制的首要步骤，是先划分中央和各省、自治区、直辖市的行政管理职权，并且对地方的行政管理权予以适当扩大，然后再逐步划分省和县、县和乡的行政管理职权。

在1960年～1964年。为适应国民经济调整的需要，进行了 “精简加集中”的第三次较大机构改革。一是先后在中央和地方各级机关进行了两次比较集中的干部精简运动。第一次是在1960年7月至1961年9月，主要集中在中央一级机关。这次干部精简运动以事业单位为重点，对行政部门和事业单位同时进行精简。经过近两年时间的努力，中央国家机关在1961年精简的基础上，又精简的一万人。全国共精简了81万人。精简下来的干部大多数充实到基层和生产第一线。二是中央收回五十年代后期下放给地方的权力并恢复被撤销的机构，到1965年底，国务院的机构数达到79个，为建国后的第二次高峰。

1966～1975年：“文革”中，政府机构发生非正常的大变动。1970年，国务院的79个部门撤销合并为32个，其中13个还由部队管理，达到建国以来中央政府机构数的最低点。1975年，邓小平主持国务院工作，对各领域进行整顿，国务院部门恢复到52个。

（二）改革开放以来行政体制的变革

1978年底，中国拉开了伟大的改革开放历史序幕。此后，从农村到城市、从经济领域到其他各个领域，全面改革的进程势不可挡。中国人民的面貌、社会主义中国的面貌、中国共产党的面貌发生了历史性变化，综合国力大幅度提升，国际地位和影响显著提高。持续快速的经济社会发展和不断深化的改革开放事业，为中国行政改革提供了强大动力和基础支撑。

从1982年开始，首先从国务院做起，自上而下地展开各级机构改革，这次改革历时3年之久，范围包括各级党政机关，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善各级机关的改革。 这次改革不仅以精兵简政为原则，而且注意到了经济体制改革的进一步发展可能对政府机构设置提出的新要求，力求使机构调整为经济体制改革的深化提供有利条件，较大幅度地撤并了经济管理部门，并将其中一些条件成熟的单位改革成了经济组织。

1981年，国务院的工作部门有100个，达到建国以来的最高峰。臃肿的管理机构已不能适应改革开放和经济社会发展的需要，亟待改革。在1981年12月五届全国人大四次会议的政府工作报告中，国务院决定，从国务院各部门首先做起进行机构改革，限期完成。1982年3月8日，五届全国人大常委会第22次会议通过了全国人大常委会关于国务院机构改革问题的决议。根据国务院部署，第一批先行一步的有12个单位。以后，其他部门陆续确定了方案，付诸实施。

这次改革历时三年，是建国以来规模较大、目的性较强的一次建设和完善行政体制的努力。通过精简各级领导班子和废除领导职务终身制，加快了干部队伍的年轻化，是一个很大的突破。1982年的政府机构改革，其历史性进步可用三句话来概括：一是开始废除领导干部职务终身制;二是精简了各级领导班子;三是加快了干部队伍年轻化建设步伐。

1988年4月，七届全国人大一次会议通过了国务院机构改革方案。这是一次弱化专业经济部门分钱、分物、直接干预企业经营活动的职能，以达到增强政府宏观调控能力和转向行业管理目的的改革。 此次改革是在推动政治体制改革，深化经济体制改革的大背景下出现的，其历史性的贡献是首次提出了“转变政府职能是机构改革的关键”这一命题。

1993年这次机构改革是在确立社会主义市场经济体制的背景下进行的，它的核心任务是在推进经济体制改革、建立市场经济的同时，建立起有中国特色的、适应社会主义市场经济体制的行政管理体制。这次改革的指导思想是，适应建立社会主义市场经济体制的要求，按照政企职责分开和精简、统一、效能的原则，转变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率。改革的重点是转变政府职能。

1994年，继续推进并力求尽早完成中央政府机构改革，积极推进地方政府机构改革。重点是转政府职能，并要做好三个方面的工作：一是把属于企业经营自主权范围的职能切实还给企业;二是把配置资源的基础性职能转移给市场;三是把经济活动中社会服务性和相当一部分监督性职能转交给市场中介组织。1997年，随着1月國家电力公司的组建成立，政府机构改革进一步深化，国家其他专业经济部门也进一步深化改革，逐步改组为不具有政府职能的经济实体，或改为国家授权经营国有资产的单位，或改为行业管理组织，将原有的政府管理职能转移给政府综合部门负责。

1998年3月10日，九届全国人大一次会议审议通过了《关于国务院机构改革方案的决定》。改革的目标是：建立办事高效、运转协调、行为规范的政府行政管理体系，完善国家公务员制度，建设高素质的专业化行政管理队伍，逐步建立适应社会主义市场经济体制的有中国特色的政府行政管理体制。1998年改革历史性的进步是，政府职能转变有了重大进展，其突出体现是撤销了几乎所有的工业专业经济部门。

2003年的政府机构改革，是在加入世贸组织的大背景之下进行的。3月6日，国务院机构改革方案提请十届全国人大一次会议审议，启动了改革开放以来的第五次大规模的机构改革。3月10日，十届全国人大一次会议第三次全体会议通过了关于国务院机构改革方案的决定。 改革的目的是：进一步转变政府职能，改进管理方式，推进电子政务，提高行政效率，降低行政成本。这次改革的成果是进一步推动了政府职能转变，明确提出政府职能应集中于经济调节、市场改革影响监管、社会管理和公共服务等四个方面建设“行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效”的行政管理体制。

2008年经过30年改革开放和快速发展，我国已经入全面建设小康社会新的发展阶段，改革开放进入关键时期。面对新形势新任务，行政管理体制基本适应我国经济社会发展的同时，仍然存在一些不相适应的方面，为实行职能有机统一的大部门制，2008年3月12日，在中国第十一届全国人大一次会议第四次全体会议上公布《国务院机构改革方案》。改革内容包括：①合理配置宏观调控部门职能，形成科学权威高效的宏观调控体系;②加强能源管理机构，保障国家能源安全;③国务院将新组建工业和信息化部、交通运输部、人力资源和社会保障部、环境保护部、住房和城乡建设部;④国务院机构改革，涉及调整变动的机构共15个，正部级机构减少4个;⑤调整后，除国务院办公厅外，国务院组成部门设置27个，直属特设机构1个，直属机构16个，办事机构4个，直属事业单位14个。

2013年3月14日，第十二届全国人大第一次会议通过了《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》，启动了改革开放以来的第七次国务院机构改革，重点围绕转变职能和理顺职责关系，稳步推进大部门制改革，实行铁路政企分开，整合加强卫生和计划生育、食品药品、新闻出版和广播电影电视、海洋、能源管理机构。改革开放以来，我国城镇化快速发展，城市管理工作的地位和作用日益突出。 2018年3月21日，《深化党和国家机构改革方案》全文对外公布。方案提出深化国务院机构改革：着眼于转变政府职能，结合新的时代条件和实践要求，着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系，增强政府公信力和执行力，加快建设人民满意的服务型政府。