褚阔 李亚敏 吕久俊 吕尤佳 巩宗强 么旭阳

（1. 辽宁省生态环境保护科技中心，辽宁沈阳 110161；2. 中国科学院沈阳应用生态研究所，辽宁沈阳 110016；3. 盘锦市绿色发展服务中心，辽宁盘锦 124000）

1 引言

自然保护区的建立，是拯救珍稀濒危野生物种、保护生态多样性及生态系统的重要举措，也是促进自然资源的保护与合理开发，使生态效益与经济效益相得益彰的有效手段［1］。1956 年10 月在广东省建立的鼎湖山自然保护区，被认为是我国首个自然保护区［2］。经过60 多年的曲折发展中，截至2015 年底，我国已建立各类自然保护区2 740 个，总面积14 703 万hm2，占陆地国土面积的14.84%。提高自然保护区的管理水平与效率，实现资源可持续性开发利用，对我国生态环境改善和经济可持续发展都具有重大意义。

辽宁省地处我国东北南部，是东北地区唯一的既沿海又沿边的省份。得天独厚的地理位置孕育了广袤的森林、辽阔的海洋、人参等珍稀国家级保护植物、中生代古生物化石等，为自然保护区的建立提供了天然优势［3］。丰富的自然资源促进了辽宁工业的快速发展，使之成为我国经济建设中的重要组成。但过度的资源开采加剧了生态破坏，管理体系的不完善使情况更为恶化。如何因地制宜地解决问题，完善管理机制，促进自然保护区的建设与发展，使之更好地发挥应有的作用，是当前研究工作的重点。

2 辽宁省自然保护区数量与分类现状

2.1 自然保护区概况

1980 年，辽宁省建立了第一个自然保护区（辽宁蛇岛老铁山国家级自然保护区）。据统计，辽宁省目前共有自然保护区101 个，占地总面积约2.14 万km2，约占全省土地总面积的14.5%。其中，国家级自然保护区19 个，占地面积8 920 km2；省级自然保护区28个，占地面积3 344 km2；市级自然保护区33 个，占地面积5 474.3 km2；县级自然保护区21 个，占地面积3 649.5 km2。从辽宁省国家级和省级自然保护区数量分布图（图1）中可以看出，朝阳市国家和省级自然保护区数量在辽宁省内最多，且朝阳市国家级和省级自然保护区面积也很大。

图1 辽宁省国家级和省级自然保护区数量分布

从辽宁省国家级自然保护区数量分布来看，数量排在前3 位的城市分别为朝阳市、大连市和葫芦岛市。在省级自然保护区分布上，数量排在前3 位的城市分别为朝阳市、鞍山市和抚顺市。各城市自然保护区面积分布与数量分布差异较大，大连市国家级自然保护区总面积远高于朝阳市。大连市具有最大面积的自然保护区，主要是因为大连斑海豹国家级自然保护区和大连长海海洋珍稀生物省级自然保护区为海域自然保护区，占地面积较大（图2）。

图2 辽宁省国家级和省级自然保护区面积分布

2.2 自然保护区分类

辽宁省位于长白、华北、蒙古3 个植物区系交汇地带，据不完全统计，全省林业用地面积695.03 万hm2，森林覆盖率为35.13%。这导致森林生态类型自然保护区成为辽宁省数量最多的自然保护区类型［4］。根据主要保护对象的不同，辽宁省自然保护区分为7类：森林生态、内陆湿地、海洋海岸、野生动物、野生植物、地质遗迹和古生物遗迹，见表1。

表1 辽宁省自然保护区类型分布

截至2019 年，辽宁省共建成森林生态类型自然保护区55 个，主要保护油松林、栎林、红松等以及野生动植物［5］。建成内陆湿地类型自然保护区19 个，主要保护湿地生态系统和天鹅、鸳鸯等野生动植物。较高的植被覆盖率孕育了丰富的生物多样性，辽宁省共建成野生动物、植物类型自然保护区16 个，主要保护苍鹭、中华鳖、丹顶鹤和樟子松等野生动植物［6］。此外，辽宁省还有海洋海岸类型自然保护区4个、地质遗迹类型自然保护区5 个、古生物遗迹类型自然保护区2 个。森林生态与野生动物、植物等一起构成了辽宁省林业自然保护区系统，占据辽宁省自然保护区的绝对主导地位，与其余类型的自然保护区一起，形成了布局较为合理、分布较为齐全、功能较为完善的自然保护区网络。上述辽宁省自然保护区类型对丰富辽宁省生物多样性、维护特定生态系统、建设环境友好辽宁发挥了举足轻重的作用。

3 辽宁省自然保护区建设与管理现状

我国在1956 年开始建设自然保护区，相较而言，辽宁省自然保护区的建设起步较晚，但之后得到了迅速发展，辽宁省自然保护区的管理事业也在曲折中逐渐进步。近年来，生态文明建设成为城市发展的新风向，为更好地维护和管理自然保护区，响应国家生态文明建设，辽宁省针对自然保护区管理中存在的体制不健全、经费无保障、粗放管理等问题，实行了包括管理权变更在内的一系列有效举措，改进自然保护区建设管理的相关工作，并取得了一定成就。

3.1 健全管理体制，完善管理办法

1979 年，原辽宁省环保局组织开展蛇岛老铁山区域自然资源与环境的考察工作，并筹建了辽宁省第一个自然保护区。自保护区建设以来，辽宁省政府一直致力于改进其管理机制，并陆续出台了一系列诸如《辽宁省森林和野生动物类型自然保护区管理实施细则》《辽宁省湿地保护条例》《辽河保护区条例》等政府规章和地方性法规，对自然保护区的管理做出了相关规定，明确了全省自然保护区的保护目标和保护重点。《辽宁省化石资源保护管理条例》和8 个自然保护区管理办法的颁布和实施，进一步规范了自然保护区内的资源环境管理［7］。

3.2 管理权变更

在拥有丰富自然资源的优势下，如何改善自然保护区的管理机制，使其更好地发挥功能，就显得尤为重要。1992 年7 月，辽宁省自然保护区评审委员会成立，对省内各级各类自然保护区实行环保部门综合管理，国土、林业、水利、海洋等分部门管理相结合的管理体制［8］。管理主体的多元和交叉导致了管理责权的模糊化和管理效率低下，发生问题时谁都管或谁都不管，在很大程度上引起了自然保护区的破坏和过度开发［9］。为了避免管理主体互相推诿，使责权明晰，提高自然保护区的管理效率，辽宁省101个自然保护区现均由林草部门统一规划与管理。

3.3 加强监督管理

为强化监督、更好地开展自然保护区的管理工作，辽宁省各级自然保护区主管部门在项目审批、执行和环评结果审批等流程中始终保证按照相关标准严格要求。同时，加大对自然保护区内的执法力度，定期开展集中检查。定期对省级以上自然保护区的机构建设、人员保障、资金投入、勘界立标等情况开展专项检查，及时发现和解决问题。2015 年至2019年，辽宁省连续5 年对省级以上自然保护区组织检查工作，对发现的问题亦进行及时反馈处理。

3.4 保证稳定资金投入，促进自然保护区建设

2006 年以来，辽宁省财政部门每年都专门为省级自然保护区投入补助资金1 000 余万元，用于环境、资源保护和调查监测等。此外，辽宁省财政厅、自然资源厅、生态环境厅将大黑山、辽河口等19 个国家级自然保护区纳入中央投入的重点生态功能区转移支付范围，专项用于自然保护区的生态环境保护与民生支出。稳定的资金投入有利于促进自然保护区的建设与发展，解决保护区内的历史遗留问题。近年来，在自然资源部、生态环境部和国家林草局等的大力支持下，辽宁省朝阳青龙河、楼子山，葫芦岛虹螺山、五花顶等4 个原省级自然保护区升级成为国家级自然保护区，同时，又新建了开原黄旗寨、建平老虎洞山和盘锦辽河口等3 个省级自然保护区。

3.5 开展专项行动，整治违规行为

除了加强监督，做好自然保护区日常管理工作，辽宁省还结合中央环境保护类相关专项行动，开展了省内各级各类自然保护区的专项整治工作，打击自然保护区内违法违规行为。近年来，通过开展国家级、省级自然保护区卫星遥感实地核查和绿盾专项行动等工作，重点对省内19 个国家级自然保护区、28 个省级自然保护区进行核查，督促自然保护区所在地政府和主管部门加快整改工作。这一系列举措保证了自然保护区的合理建设与开发，防止资源与环境破坏，有利于其正常运营与管理。

3.6 强化环保意识，扩大舆论宣传

环保意识的提高不仅有赖于全面、持久的教育工作，亦有赖于持之以恒的舆论宣传，让社会了解自然保护事业的发展与重要性，参与到自然保护事业的建设中。辽宁省以“国际湿地日”“世界野生动植物日”“爱鸟周”和“野生动物宣传月”等重大活动为载体，充分利用报纸、电视台、互联网等新闻媒体，广泛开展宣传教育活动，提高公众保护意识。2012 年出版的《生态环境名片》是辽宁省第一部反映省内自然保护区现状的图书，全面展示了管理工作取得的成效。各自然保护区通过制作宣传标语开展户外宣传，既提高了自然保护区知名度，又增进了周边居民及游客对环境保护的了解，营造了良好的社会氛围。

4 辽宁省自然保护区管理中存在的问题

虽然近年来辽宁省在自然保护区的管理建设上取得了一些成绩，但碍于经济与社会发展等原因，某些不容忽视的问题也仍然存在。

4.1 规划建设不尽合理

辽宁省多数自然保护区建立于2010 年以前国家实施抢救性保护生态环境举措的大背景下。囿于当时的认识水平和技术手段，在自然保护区的区域规划和功能区划分上有不尽合理之处，如把部分村镇、农田、矿区、道路等区域划入自然保护区，市、县级保护区界线多有交叉等。例如鸭绿江滨海湿地国家级自然保护区内拥有非常丰富的芦苇、水产等自然资源，20 世纪80 年代后，天然湿地被大面积开发为水田、虾田、公路和工业用地等［10］。保护区内现覆盖6 个乡镇、5 个农场、1 个盐场，41 个村民组，共8万多人口，主要从事农业种植、渔业、海水养殖等活动。频繁的人类活动使得生态环境破坏，物种多样性持续下降，生态保护与经济发展矛盾突出。

4.2 缺乏专业的管理和技术人员

辽宁省自然保护区的管理较为薄弱，国家级保护区尚能保证正常管理，但省级自然保护区严重缺乏管理人员，多数市、县级自然保护区并无管理人员。省内大多数自然保护区是在林场加挂管理机构的牌子。自然保护区的管理是一项涉及多学科且技术性较强的工作，对专业性要求较高［11］。但现有的管理人员大都并非专业出身，技术人员亦缺乏对资源保护与开发等方面的研究能力。随着辽宁省内自然保护区的数量和面积逐年增多，管理任务随之加大，如何提高管理和技术人员的专业性，也成为急需解决的问题。

4.3 历史遗留问题突出

自然保护区的开发利用本意是在保护区域内生态环境的前提下，发挥本土资源优势，促进经济和社会的快速发展。但碍于工矿企业、围海养殖等项目先于自然保护区存在等历史遗留问题，辽宁省部分自然保护区无法在保证生态资源不受破坏的前提下，继续开展经济建设。如辽河口国家级自然保护区内的石油开采项目和大连斑海豹国家级自然保护区内的围海养殖等，大部分在保护区划定前就从事石油开采和进行海水养殖，强行要求其停止运行会对区域内经济发展和居民生活造成严重损失。

5 辽宁省自然保护区发展对策与建议

鉴于辽宁省自然保护区的管理工作尚需改进，对此，应采取多方措施，提高省内自然保护区的建设和管理水平。

5.1 科学规划保护区建设

随着经济发展与社会进步，自然保护区的管理势必受到影响。科学规划是自然保护区建立与管理的首要条件。具体应做到：在新建或调整自然保护区之前，应考虑到自然保护区网络建设，完成总体规划编制工作，并在建设过程中严格遵守。完善保护区管理体系，拯救珍稀濒危物种，保护关键生态系统，加强辽西等重点区域的保护区建设。明确自然保护区的范围和界限，进行边界核定。部分保护区在初始规划时“多围他地”，导致该区域居民的正常社会活动受阻，生态保护与区域发展的矛盾越来越大。辽宁努鲁儿虎山国家级自然保护区在规划时范围划定不尽合理、界限不明。经调整后减少了区内人口和耕地面积，森林覆盖率增加，保护了区域内生物多样性和原有居民的利益［12-13］。

5.2 明确保护区责任主体

在自然保护区的建设与管理过程中，应进一步明确自然保护区管理的地方党政的主体责任、综合管理和行业主管部门监管责任和管理机构直接责任。强化自然保护区管理“党政同责、一岗双责”，建立自然保护区管理责任制，实行严格的考核问责制度，理顺职能，明确职责，完善生态环境、自然资源、住建、农业、水利、林草等部门的工作联动机制，推进长效监管，充分发挥政府的主体责任，加大自然保护区的资金投入，确保自然保护区的建设和管理。

5.3 加大资金投入,培养与引进专业人才

近年来，辽宁省政府在加大财政资金拨款，保证稳定的资金投入之时,还要积极拓宽融资渠道,吸引社会投资，鼓励开发特色生态旅游产品，促进保护区内旅游业的结构升级和健康发展，不断改善自然保护区的管理条件。此外，还应建立生态补偿机制，即受益部门或区域要对自然保护区及其所在地做出经济补偿。经济的改善有利于加强保护区内基础设施建设，配备高科技手段和现代化设备。逐步完善管理机构，引进专业人才，加强素质培训，提高管理和技术人员的专业性水平。多方借鉴先进经验，不断提升自然保护区建设和管理水平。

5.4 合理调整矿权、推进矿区清理

辽宁省拥有丰富的矿产资源，矿区与自然保护区的重叠导致当地对自然资源的依赖程度较高［14］。因此在新建自然保护区时应尽量避开矿产资源丰富的区域，并借鉴美国、加拿大等国家有关自然保护区内矿业权的先进管理经验［15］。国家允许在保护的前提下适度开发，说明资源保护与矿业开采并不矛盾，关键是矿产的过度与不合理开发导致资源破坏、环境问题突出，故而需采用绿色开采模式，探索保护与开发的和谐道路，构建自然保护区与矿业开发管理的长效共赢机制。另外，在推进矿区清理、按照分类处置方式有序退出的过程中，应对矿业利益相关人员如职工等进行公平补偿。补偿的规模、标准、方法和手续应公平合理，实现社会利益和矿业权益人合法利益的平衡。

5.5 加快推进自然保护区违法违规问题的整改

生态环境部门要积极推动省、市、县三级联动，层层传导压力，层层压实责任，切实解决自然保护区各类违法违规开发建设问题，不断提升保护区监管能力。通过全面排查清理自然保护区内各类问题，建立问题台账清单，制定整改方案，分类施策，明确完成时限。坚持实事求是，区分轻重缓急，科学施策。按照“谁破坏，谁治理”“谁审批，谁牵头”和属地管理、尊重历史的原则，突出重点，因案施策。对于明确需要整改的问题，要迅速行动，立行立改；对于自然保护区核心区、缓冲区内的环境违法问题，要立即整改，该关停的项目立即关停，该拆除的设施坚决拆除；对于暂时不能完成整改的问题，要制定台账和整改措施，落实责任，明确路线图、时间表，抓紧整改。

5.6 开展生物多样性调查

保护生物多样性是自然保护区的重要功能之一，开展辽宁省自然保护区内生物多样性调查，建立生物资源信息库，充分评估各保护区内生物的价值和作用。这有利于建立和完善自然保护区生物保护网络体系结构，把保护区域相连或主要保护对象相同的自然保护区进行统一规划、建设和管理。如长白山、白石砬子、老秃顶子等自然保护区主要保护阔叶红松林地带性植被，便可对其统一规划、共同建设和管理，以提高管理效率，更好地保护生物多样性。重点关注珍稀、濒危和衰减物种，了解其濒危或衰减因素，找出应对之策。

6 结论

近年来，随着生态文明建设的推进，辽宁省愈发重视自然保护区的建设与管理，并在一定程度上取得颇多进步。但这不应被简单地视为完成了某一时期保护自然资源与维护生物多样性的任务，而更应深层次地考虑到为绿色中国以及区域经济社会的发展提供支持。况且，辽宁省自然保护区的管理工作尚需改进，这不但需要国家有利的政策，亦需要省内各级政府和部门间积极协调配合，更需要全社会的关注和支持。而正确平衡资源保护与开发利用之间的关系，正确解决生物多样性保护与当地居民发展需求的矛盾，提高人民生活水平，是实现自然保护区可持续发展的途径。因此，仍需继续完善辽宁省自然保护区的管理工作，以确保维持辽宁省良好的生态环境。