王平

近年来，随着全球化、工业化的不断发展，在经济快速增长的同时，生态破坏、环境污染、技术隐患等现代性风险频发，全球范围内的突发事件高发、频发，各类突发事件的关联性、耦合性越来越强，给全球公共安全和经济社会发展造成巨大损失，应急管理进入常态化阶段。为此，各国都加大了应急管理的投入力度，把应急管理提升到国家安全战略的组织架构中。经过多年的实践与发展，各国普遍从对重大灾害应对的教训和反思中完善应急管理体系，应急管理正在向重预防性、综合性、全民性转变。比如日本，因其特殊的地理位置成为全球自然灾害风险最高的国家，多年的灾害应对，使其形成了防范风险与抵御风险并重的社会防控体系。

应急预防与准备是灾害风险治理的重点

应急准备是决定应急管理工作成败的基础性行动。日本是自然灾害大国，也是公认的防灾大国，应急预防与准备工作是其灾害风险治理中的重点。第二次世界大战后，日本经济高速增长，工程技术水平不断提升，建设防灾型城市和街区是日本实现减小灾害损失的重要手段。日本的建筑物和基础设施普遍都有高水准的抗震防风效果，房屋的抗震防风技术、水利工程技术均世界领先。近些年，全球极端气候增多，巨灾频发，日本不断调整应对巨灾的应急准备工作。比如2011年日本发生9.0级的地震后，为应对此类巨灾，日本政府在沿海地区修建了13米高、395千米长的混凝土高墙。

大都市人口数量大、人员流动性强，建筑密度高，使得防灾减灾工作较为复杂。日本大城市的防灾基础设施和防控措施是比较完备的。2019年受台风“海贝思”影响比较大的东京都地区仅有1人死亡，这首先得益于东京都具有完备的防灾减灾计划。东京都每年3—4月都会发布本年度的《防灾减灾计划报告》，总结上一年度灾害应对、防灾减灾政策的实施情况，布置本年度的防灾减灾计划。其次，大城市防灾减灾的基础设施好。东京都成功应对“海贝思”，与城市周边超强的排水系统有关。东京北面的埼玉县有着超大的地下储水设施，这个系统建于1992年，完工于2006年，全长6.3公里，总耗资达2300亿日元，有效缓解了东京的一些河流下游的压力。此外，日本的各个城市都有统一规范的避难场所和临时避难场所。当灾害发生时，保证疏散道路的使用安全和清晰的疏散路线至关重要。日本在各地区的显著位置都会标明本区域避难场所的具体位置和路线，以便在灾害发生时附近居民可以迅速找到就近的避难场所进行避难。

以完善的防灾减灾法律法规作保障

日本在第二次世界大战之后开始推进防灾减灾领域的立法工作，先后出台了各项法律法规，如，《灾害救助法》《灾害对策基本法》，以及包括《水土保持法》《防洪法》《防震减灾法》《消防法》《气象法》《受灾居民生活重建援助法》《原子力灾害对策特别措施法》《东日本大地震复兴基本法》《特大地震和海啸灾害应急对策处置方针》在内的多个专项法律法规。这些法律法规还会根据日本社会经济结构和防灾需求的变化，及时进行修订和完善。目前日本共制定应急管理法律法规200多部，基本形成了一整套完备的法律法规制度体系，涵盖了从灾害的预防、应急、恢复到重建等各个环节。完善的法律法规体系明确规范了各防灾责任主体的责任和义务，有力地保障了防灾减灾工作的顺利开展。

监测预警体系及时发布动态信息

针对各种常见灾害，日本建立了覆盖比较全面的灾情监测和信息网络。2008年以后，日本气象厅将发布台风的预报时间从提前3天改为提前5天，发布间隔可以根据需要及时调整。为了准确预报，日本气象厅不断改进工作，除了在台风来临前及时发出预警信息之外，还进行未来超长时间的预测研究。

在“海贝思”登陆前5天，日本气象厅就发布了强台风预报，包括台风可能登陆的位置、行进路线以及最大瞬间风速预测。台风发生前3天，日本气象厅召开记者会，向外界通报台风预警信息，提醒民众减少户外出行。台风登陆后，日本广播协会电视台（NHK）全天候报道台风动态，不间断发布日本气象厅最新发布的台风行进路线和降雨量等信息。地方政府通过电信公司将紧急警报信息发到人们的手机上，警报信息还根据居住地准确发送所在区域的避难场所、灾情警戒级别、避难呼吁等信息，提醒居住在特定地点的居民及时采取适当的防灾行动。覆盖在城市各个角落的防灾高音喇叭反复播放防灾消息，提醒公众及时防灾避难。同时，考虑到国外游客和居民存在语言不通的问题，日本政府开通了免费网络和多语种语言功能，用多种语言播报防灾减灾信息和避难信息，提醒外国公众及时避险。通过及早发布准确的预警信息，最大程度地唤起民众的避险意识，减少伤亡。

综合防灾最大程度地动员社会各界力量

阪神大地震以后，日本政府和学界认识到，没有绝对安全的工程措施，再高的设计标准也会有超标的灾害发生，应急管理不能仅靠工程技术，而是需要多主体、多学科、多部门共同参与，于是提出了综合防灾的理念。

综合防灾强调共治，每个主体需要根据自身的情况具体地应对自然灾害。为应对“海贝思”，日本启动了从中央政府、都道府到市町村的三级应急体制，首相亲自主持中央防灾会议。中央层面设置了紧急灾害对策本部作为此次灾害救援的应急指挥中心，统一协调灾区各专业防灾机关和公共机构的救援工作。各地方政府成立本地的灾害对策本部和“紧急广域灾害对策本部”，多部门协同联动参与救援救助工作。日本在长期的防灾教育中已建立了系统的社区救援体系和防灾自救知识，台风过后，各种志愿团体迅速投入到社区救援和恢复重建工作中，日本民众也开始平静、有序、高效地清理灾后现场。

重视保障灾后治理的资金投入

及时修补生命线，支援灾区受灾者。2019年“海贝思”台风发生后，近百人死亡，部分地区交通中断，断水断电，避难人数达到3.8万人。东京电力公司迅速恢复供电工作，内阁牵头成立“受灾者生活支援小组”，向灾区运送水、食品、床、临时卫生间等物资。为了保障受灾民众的居住需求，各地纷纷出台政策，通过提供公共住房、租赁房和公务宿舍等形式为受灾民众提供短期紧急住房。针对因受灾而无法办理各种行政手续的人们，以特定措施实施救助，如延长驾照、餐馆店营业、建筑业的许可证有效期，延长临时安置房期限等。

加快恢复灾后基础设施的进程。台风造成了多处基础设施损毁，日本参议院预算委员会从2019年度预算费用中支出7.1亿日元用于救灾。日本政府将“海贝思”依据《特定紧急灾害特别措施法》指定为“特定紧急灾害”，上调了对地方政府灾后恢复工作的国库补助率，加快灾后恢复工作的进程。随后更扩大对“海贝思”损坏设施的财政支持范围，这些措施有力地保障了灾后基础设施的恢复。

加大对中小企业复兴重建的支援力度。台风灾害发生后，日本在野党和日本政府都呼吁和支持及时制定对灾后中小企业的支持政策，帮助中小企业再生和恢复活力。日本政策金融公库等国家金融机构，扩大对中小企业的贷款支持。并对特定企业提供补助，包括对中小企业的集体性补助、对受灾的小规模创业者再创业的补助、对地区性企业再建的补助等。

保障灾害治理资金的投入。日本《灾害对策基本法》中对中央和地方政府保障防灾救灾的财政措施和金融措施作了详细规定，从制度上保障了对灾害治理的投入。由于“海贝思”等多次自然灾害对日本的重创，日本一些城市和地区在基础設施方面的不足凸显出来，日本政府拟在防灾减灾以及强化基础设施方面加大投入，在新预算案中，防灾方面的预算高达1.78万亿日元。

（作者单位：中国浦东干部学院）

责任编辑：张宁