徐静

摘 要 2018年9月4日，江苏省委省政府召开加快改善苏北地区农民群众住房条件工作会议，主要研究苏北地区农村危旧房比较多、农房布局比较分散、村庄整体环境比较差等一系列问题。作为一项重大民生工程，苏北农民集中居住地建设模式选择、工作方法和保障措施等方面有深入调研的价值。基于此，探讨苏北农民住房条件工作推进中存在的问题及改善措施。

关键词 新农村建设;苏北地区;住房改善

江苏省委省政府发布的《关于加快改善苏北地区农民群众住房条件推进城乡融合发展的意见》提出，2020年完成苏北地区四类重点对象危房改造;2022年苏北地区建成一批具有活力的新型农村社区;2035年苏北地区农民群众住房条件全面改善，城乡融合发展体制机制更加完善。基于此，针对苏北农民住房条件工作推进中的短板问题，提出了針对性的保障措施。

1 新型农村社区建设是改善苏北农民住房条件的理想选择

生活状况贫困化、居住形态离散化、交往关系原子化是部分苏北农村过去较长一段时间的潜在特征。农业的低附加值使得包括青壮年劳动力在内的生产要素持续由农村向城市流动，农村处于经济发展的依附地位。统计数据显示，2018年苏北5市中，仅盐城市农村居民人均可支配收入超过20 000元，徐州、宿迁、淮安、连云港农村居民人均可支配收入分别为18 200元、16 639元、17 058元、16 607元;苏北5市农村常住人口中务农人员平均年龄已超过55岁。同时，苏北县域实体经济发展空间依然较大，整体就业吸纳能力明显不足。直面这一实情，综合考虑农户家庭负担，通过进城镇购房实现改善住房条件的人口比例不宜过高，必须选择科学合理的安置方法。现实中，新型农村社区建设这种“既不离土又不离乡”的就地城镇化模式成为理想选择。从城镇化体系结构来看，新型农村社区是多层级城镇化体系的末端，以基础设施城镇化、生活服务社区化、管理方式多样化为表征，是农民共享现代化成果的重要实现路径。

苏北农村，尤其是低收入人口居住集中的地方，村庄规划错乱、道路交通、农田水利、农民住房等条件落后，教育资源短缺、医疗资源不足、社会保障滞后、养老水平较低等一系列短板问题成为全面建成小康社会的短板。推进新型农村社区建设，村居旧貌换新颜，改变地理空间和建筑格局，从散居、平房到聚居，优化了原来布局分散的村落，促成一定规模人口的聚集，使得公共设施资源服务半径相对较小，居民生活在一个较为集中、快捷的生活圈中，便于发挥基本公共服务设施的规模使用效率。同时，积极利用农村社区中的公共服务资源开展社区集体活动，有助于形成新的社区精神文化，加快培育农村社区发展的内在动力和创新活力。集中居住的新型农村社区还将极大优化城乡空间布局，有效节省集体建设用地，对促进农村土地资源、人力资源合理配置，加快现代农业发展大有裨益。

新型农村社区建设也是改善人居环境的重要抓手，农村人居环境整治三年行动是中央农村工作会议明确的一项硬任务。继2015年5月，中办、国办印发《关于深入推进农村社区建设试点工作的指导意见》之后，2019年1月中央农办、农业农村部、国家卫生健康委、住房城乡建设部、文化和旅游部、国家发展改革委、财政部和生态环境部8部门联合印发《关于推进农村“厕所革命”专项行动的指导意见》。文件对解决污水、垃圾、秸秆焚烧等脏乱差问题，加快改水、改厨、改厕、改圈提出相关要求。而以集中居住为特征的新型农村社区便于集中开展社区环境卫生整治，可通过加大绿化、亮化、美化力度，有效根治脏乱差问题，改善农村社区卫生条件，最终实现建设生态宜居宜业的美丽社区目标。

2 改善苏北农民住房条件工作中存在的问题

改善苏北农民住房条件涉及选址规划、土地整治、产业支撑、基本公共服务体系建设等一系列问题，政策涉及面广、资金投入量大、群众关注度高，目前一些地方在工作推进中存在明显的短板。

2.1 工作碎片化问题比较明显

苏北农民住房条件改善工作涉及财政、资源规划、发展改革、民政、农业农村和交通等职能部门，目前尚缺乏专职议事协调机构统筹推进，造成工作中“各管一块”问题比较多，工作推进进度较慢。具体表现为：土地的精细化使用程度不高，重建新、轻拆旧现象依然存在，土地复垦及验收工作明显滞后。实际上，早前，《国务院关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》就提出“严格土地整治新增耕地质量评定和验收，有针对性地采取培肥地力等措施，稳步提升新增耕地产能”的要求。同时，基层熟悉项目选址规划和工程质量监管的专业技术人员严重不足，属地乡镇（街道）工作整合能力偏弱;“规划-审批-建设-配套”全流程工作体制尚未形成;已建成入住的新型农村社区轻管护现象比较明显;搬迁居民房屋产权证办理时效较慢问题没有引起足够重视，日后存在产权纠纷隐患。

2.2 特色产业发展比较滞后

缺少产业支撑的新型社区居民“稳得住、能致富”存在不少风险，最终逃脱不了“二次空心化”的厄运。农村地区土地市场中介服务组织明显不足，在信息来源、土地价值评估、规范服务等领域活动有限，导致土地流转效率普遍较低，在一定程度上抑制了社会资本下乡动力。受制于农村地区市场发育程度不足和社会组织化程度低的现实问题，农业龙头企业、种养殖大户、专业合作社普遍偏少。近年来，基层政府培育和引进的一些现代农业经营主体也普遍存在经营管理人员少、发展后劲不足的问题，很难同农户结成真正意义上的经济共同体关系。一个显在的悖论是，农业产业化、集约化、现代化的发展方向势必减少人力成本投入，在此情形下，农户就近就业空间无形中被压缩了。少数地方热衷于各类基础设施建设和规模化农业产业发展，一些项目要求同农户能力素质不相称。

2.3 新型农村社区面临治理经验不足

原搬迁村落和农户多是没有交集的独立生活单元和利益群体，常住人口大多属于静态的低度流动性状态，且村级公共事务相对单一。而集中居住的新型农村社区人口规模较大，打乱了原有的熟人社会关系和情感纽带，社区建设规划、人口搬迁、拆迁补偿安置、土地流转、集体收益分配等多种问题集中呈现，文化建设、环境保护、基层党建、社区搬迁居民心理融入都需要社区治理加快职能转变。其中，原合并村庄村级债务负担化解等问题尤为棘手。因此，新型农村社区相比以往遇到的问题会更多。为防止出现社区治理中“有机构无机制”的现象，新型农村社区治理权力的均衡配置、管理幅度的优化、后备干部的选拔培养等诸多议题都需要全部考虑，并力求社区服务内容、管理水平和专业化能力跟得上农村人口结构、职业以及生活水平的变化。

还需注意的是，由于政府-集体-个人成本分担机制尚不健全，农户房屋拆迁置换后依然需要自付部分费用，一些农户家庭负担较重。建议对低收入建档立卡户、低保户、五保户、重度残疾户等人群实行托底安置。

3 科学施策助力搬迁居民共享改革发展成果

3.1 科学选择新型农村社区建设模式，不断提高社区治理能力

政府应本着“地缘相近、人缘相亲、利益紧密、联系方便、村民自愿”的原则，综合考虑管理幅度设置的科学性，目前可采取的建设模式包括“一村一社”“一村多社”“多村一社”等多种形式。就苏北区域实际情况而言，“一村一社”“一村多社”适用范围较小，操作不當易导致重复建设。建议选择靠近集镇、交通便利的行政村为中心，整合吸纳零散居住的自然村落、危旧房屋住户和靠近污染源、水源地、生态红线的农户，打造全新的“多村一社”的新型农村社区，并将其建成为搬迁居民共享基本公共服务的平台。此外，政府要健全社区治理组织体系，推行社区干部职业化工作制，制订社区干部职业体系建设方案，形成进入有渠道、评价有导向、待遇有保障、提升有标准的工作机制，有效激励社区干部积极作为，促进社区治理组织规范化建设。

3.2 优化社区基本公共服务配置，增强搬迁居民的获得感

作为基本公共服务重要组成部分的农村社会保障起步晚、统筹层次低、保障力度小，不能有效应对农民年老体弱带来的经济风险，直接降低了农民主观幸福感。为此，要严格落实《江苏省“十三五”时期基层基本公共服务功能配置标准（试行）》，明确基层基本公共服务配什么、谁来配、如何配，努力实现以标准化推动均等化、提高普惠性的预期目标。1）鼓励居民参与基本公共服务项目论证、预算、监督和后期维护，统筹利用原来分散在各村的集体经济收入、政府财政投入和社会资金，保障社区基本公共服务设施建设需要，促进社区协调发展和城乡基本公共服务均等化。2）在用地保障方面，可规划出部分农村建设用地作为公共服务配套设施建设用地。3）还需注意的是，由于搬迁至集中居住点的农户老年群体比例最高，要尊重农村老年人口的生活习惯和服务需求，突出服务“养老”主题，保障社区老年居民安享晚年。

3.3 统筹整合配置各类建设资金，避免基层政府债务扩大化

虽然改善苏北农民住房条件工作开展以来，省级财政不断加大均衡性转移支付倾斜和新增预算安排力度（比如，2018年底省财政下达了2018—2019年专项资金101亿元），但与各地潜在需求相比还存在较大空缺，尤其是规划设计、居住点基础设施和配套建设、历史文化遗迹保护都由县级财政投入为主。下一步，还需进一步明确省级财政下拨的专项资金，要根据各县实际建设任务量实行因素法分配，必要时采取先预拨后结算方式。1）畅通政策适用空间，加强部门沟通，统筹整合与农村基础设施建设相关的专项资金，集中用于住房条件改善。2）要严格执行财政预算绩效管理要求，修正和调整无效低效支出，健全完善资金监管制度，确保资金使用管理安全高效。3）探索利用旧村拆迁腾出的建设用地进行商业运作、集体建设用地建设租赁住房、农村集体建设用地结余指标跨县域调节等政策补偿新型农村社区建设的成本。4）创新工作思路，鼓励社会资本以PPP模式参与农村住房改善和农村集中居住点建设运营。

3.4 培育发展现代产业，切实带动搬迁农民增收致富

政府应以土地规模化、集约化使用为总体思路，在县、乡镇两级建立健全土地流转服务中心，发挥土地流转服务中心在信息收集与发布、政策咨询、指导合同签订、纠纷调解等方面的管理和服务功能。1）在土地分等定级的基础上，按照市场供求关系合理确定土地流转价格标准，利用连片土地资源，调整优化农村产业结构，适度引入社会资本拓宽农业功能，延长农业产业链，推动农业的接二连三发展。2）健全基层政府、社区法定自治组织、居民代表、社会资本多方联席协商议事机制，细化投资模式、组织设施、运营管理、利润分配等关键议题，多方面保障居民权益。3）探索以“农村集体资产股份化、农村集体土地股权化和改造集体经济组织”为主要内容的“两股一改”试点，将社区资产、资金、资源平均量化到居民个人，以经济合作社为载体，统一经营和管理集体资产，主动对接市场，拓展增收渠道。4）提高财政支农资金使用效率，改变按投资规模定向补贴农业企业（合作组织）的方式，将补贴标准改为企业实际带动居民就业人数。5）推动生产要素由城到乡回流，在部分规模较大的新型农村社区周边合理规划建设产业园区、创业园区和农业示范园区，力争把新型农村社区打造成城归人员返乡创业的示范点。6）开发个性鲜明的田园综合体项目，在特色农产品观赏、品尝、休闲、购买之外，充分挖掘包括历史、文化、风俗习惯在内的农村资源。7）扶持农村的非遗传承人、民间艺人、民间文化的保护和发展，特别是一些历史文化名镇（村）、农业文化遗产、传统村落、古树名木的保护和旅游发展，打造区域品牌。

3.5 发挥党的领导制度优势，特别是农村基层党组织的基础作用

当地政府应认真贯彻和落实《中国共产党农村基层组织工作条例》，发挥农村的自治作用，动员群众参与乡村治理的能力，增强其主人翁意识，促使他们主动参与、维护、推动农村的和谐、稳定发展。要发挥基层纪检监察组织的监督巡视作用，保证农村基层的有效运转，全面落实“四议两公开”。

（责任编辑：刘昀）