丁治平

摘要：财政和金融是现代经济社会的两条动脉，既有不同的分工和特点，又相互关联和影响。本文首先从财政和金融自身出发，探讨他们不同的特点和相互关联的机理。接着讨论财政和金融改革发展过程中取得的成效和不足的方面。最后提出了如何构建财政和金融有效协同的机制，主要包括：深化財政改革创新、加大金融改革创新、加强财政与金融的统筹协同三个方面。

关键词：财政 金融 分工 协同 改革创新

在现代经济社会里，财政和金融是资金的两个主动脉。两者各有分工和侧重，又相互关联和影响。财政金融平稳运行，经济社会就健康发展。任何一个出故障，经济社会都会出问题。财政和金融既要关注各自自身的平稳运行，又要兼顾和支持另一方的平稳运行，加强相互协同配合，有效防范和化解风险，提高效率和效益。这是国家治理的重中之重。

一、财政和金融既有各自特点和分工，又密切关联和互补

财政和金融是国家的两个钱袋子，管的都是钱，但钱的来源、目标、管理和使用有很大不同。一是资金主体和目标不同。财政的钱是国家的钱，更确切地说是政府的钱，一收一支都体现党和政府目的和公共意志，例如保证国家安全和基本民生，主要体现公益性。金融的钱，更多是社会的钱，主要是企业和公众的钱，更多体现的是企业和个人的目的和意图，例如保值和增值，主要体现效益性。二是管理和使用方式方法不同。财政的钱，主要是无偿的收入和支出，通过政府预算当年收、当年支，是一次性收入和支出，强调法定性。金融的钱是循环回收和使用，周转快的，一年可以有多次回收和贷出，强调效率性。三是绩效评价的依据有差别。财政资金绩效评价的依据是党和政府的目标任务完成情况，更加强调社会效益、生态效益，同时兼顾经济效益。金融资金绩效评价更加重视经济效益，同时兼顾社会效益和生态效益。

财政和金融除了不同的资金属性，还体现为各有特点的宏观政策属性。财政作为国家分配，对社会经济发展具有很强的直接调控效果。财政政策通过初次分配和再分配，体现党和政府的政策意图，导向作用很强。例如个人所得税减免，能直接减轻中低收入群众的税费负担，增加其可支配收入。通过加大脱贫攻坚的财政投入，体现了社会公平和对人民群众的关心爱护。近年来实施的大规模减税降费政策，特别是对制造业的减税降费，支持了实体经济发展，确保就业稳定等“六稳”，也是保护民生。可以说政府减免一元钱的税，个人或企业就直接增加一元收入，增加的收入是实实在在的，是可以随时用于再投资或消费的。这种收入分配调节工具的作用和影响是立竿见影的。金融对经济社会的宏观调控具有导向性、间接性。国家实行比较宽松的货币政策，为企业发展和个人消费提供了有利的外部融资条件，可以体现政府鼓励投资和消费的政策导向，但不论直接融资还是间接融资，都不是企业或个人的自有资金，企业是否增加投资，个人是否增加消费，仍要充分考虑自身的贷款偿还能力和投入产出水平，因为贷款是需要偿还的，直接融资是要分红的。

财政和金融还体现为运行机制的各自不同。财政通过税收和转移支付等手段“抽富补穷”。金融在贷款上是“嫌贫爱富”。国家作为一个大家庭，要确保这个大家庭团结稳定运行下去，必须“抽富补穷”。征税一要税源，二要达到起征点，显然在发达地区征税的条件好一些，征收的税收多，反过来，在欠发达地区征收的税少。金融的运行机制是谁还本付息能力强，金融机构就愿意贷款，否则就不愿贷款。财政和金融两种不同运行机制形成的结果是，发达地区经济实力强，金融机构对发达地区提供的贷款融资多;而欠发达地区的经济实力较弱，获得贷款融资少。可以看到一个有趣的现象，虽然发达地区企业、个人和地方政府的债务规模比较大，但金融机构仍然愿意向发达地区贷款融资，而在欠发达地区债务规模比较小，金融机构却不愿或不敢贷款融资。这也造成金融风险和地方政府债务风险的不对称，发达地区债务规模比较大，风险可能相对比较小，而欠发达地区债务规模比较小，债务风险反而比较大。

财政和金融各有特点和分工，但有很大的互补性，两个钱袋子是相互联通、相互依存的。每年来自以税收为主的财政收入，属于社会财富的增量，通过财政支出，成为个人、单位或企业的收入和支出，进入到金融系统，转变为金融资金的增量和存量。我国现在每年的一般公共预算收入，加上债务收入和基金预算收入，合计近三十万亿元，最终都转变成金融资金。财政收支规模越大，金融资金来源和规模也就越大。金融资金充裕，对企业发展、税源培养和各级财政发债提供更为宽松的融资条件，促进经济社会发展和财政增收，形成财政与金融的良性循环。反过来，财政收入紧张，收不抵支，财政收入要更多地依赖举债，吸收更多的金融资金弥补财政支出，必然挤占金融资金中用于企业生产投资和个人消费的贷款融资，削弱拉动经济增长的投资和消费，甚至造成财政和金融风险。

二、财政和金融改革发展的成效与存在的问题

新中国成立七十年，特别是改革开放四十年，我国综合国力有了很大增强，促进了财政金融实力的增强。

（一）财政和金融改革发展的成效

1.财政和金融规模都有了很大发展。近年来，我国财政收入比俄罗斯、印度的国内生产总值还大。去年全国国有金融企业资产总额达两百多万亿元。这是国家强大的经济基础，是促进经济社会和国家安全发展的物质保障。财政和金融各自的支持力度大大增强，近年来，各级财政用于社保、医疗、教育、农业等重点领域的财政支出分别上万亿元，这在以前是不可想象的。金融支持也一样，全国基础设施建设，如高速公路、高速铁路、航空运输、通讯电力、城市发展等日新月异，各种企业包括制造业、房地产业、服务业发展迅猛，无不得益于强大的金融支持。

2.财政和金融支持的面越来越广。从财政来说，以前是“吃饭”财政，由于财力有限，只能保国家公职人员和公益事业、城市经济社会运行发展，现在是公共财政，实现了对城乡居民和经济社会发展的支持全覆盖，包括对农村基本养老、农村合作医疗、农村义务教育、村级组织运转、乡村道路、生态环保等全方位的支持。以前金融只支持国营企业，现在支持各种所有制经济，支持投资、生产、流通和个人消费等方方面面和各个环节，金融服务无处不在。

3.财政和金融支持的内容和方式不断丰富。随着财税改革的不断推进，财政收支逐步规范，税种减少，收费减少，财政支出的专项转移支付减少，一般性转移支付所占比重增加，这有利于增强地方政府自主安排财力，适应各地特点保证支持重点，从全国来说，财政支持的内容更加丰富了。从金融支持来看，间接融资的比重有所下降，直接融资比例上升。各种债券、基金等新的融资手段和支持方式大量增加。这都更好地适应了地区、企业和市场的特点和需要，更好促进了全国各地经济社会发展。在看到财政金融取得巨大发展成就的同时，也要看到问题和不足。

（二）财政方面存在的问题和不足

1.财政收入的增长速度下降，但支出增长速度不减，收支矛盾加大。改革开放以来，我国财政收入长时间保持了高速增长，伴随经济增速的下降，财政收入增速从以前的两位数，下降到一位数，个别地方甚至出现零增长和负增长。但各地在收入高速增长时期形成的高支出难以同时降下来，例如公职人员的工资和民生能增不能减，支出难以减少，有的支出甚至还要增加，例如随着经济下行、老年社会、地方政府偿债高峰的到来，财政安排的失业保险、养老保险、地方债务等支出需要增加。这将加剧财政支矛盾，形成财政风险。

2.长期以来形成的财政支出存量结构调整困难。我国的财政支出很多是“基数+增长”模式形成的，经过多年的累积，支出基数上去了，财政供养的机构和人员难以减下来，例如众多的事业机构和事业编人员，占用和消耗了大量的财政资源。大量的专项转移支付，建立时没有明确的起止时限，变成了“长寿专项”，压减困难。很多财政存量资金变成了“死钱”，难以根据社会经济发展的实际需要及时灵活地调整支出结构。三是财政支持同时存在越位和缺位的问题。从原理上说，在市场经济条件下，财政应主要支持公共服务领域，由于历史的原因，目前财政还存在不少支持企业发展等方面的支出，而另一方面公共服务领域的财政投入还存在不足。

（三）金融方面存在的问题和不足

1.因经济体制改革还不够深入造成的金融支持障碍。例如土地管理体制存在二元结构，城市国有土地可以进入市场交换，具有抵押贷款功能，因而金融支持城市经济和个人家庭比较顺畅和充分，而农村集体土地和农民住房不能进入市场交换，不具有贷款抵押功能，因而金融支持农业和农村企业发展困难重重。这样造成城市金融资源过剩并产生房地产等资产泡沫以及脱实向虚，而农村金融资源极度短缺，农业和农村二三产业等实体经济发展极为困难。尽管国家财政持续加大支农投入，但作为巨大的农业产业和地域广大的各地农村，财政投入仍然难以满足“三农”的发展需要，财政支持代替不了金融支持。

2.现有金融管理制度办法与农业农村、中小企业、科技创新企业的实际情况还存在“水土不服”的问题。现有商业银行制度基本上是根据城市工商业和大中型企业的特点制定的，例如城市工商业抵押条件比较好，除了市场风险，很少自然灾害风险，资金周转比较快，企业比较集中并且内部管理制度比较规范健全等，因此现有银行管理制度规定发放贷款需严格审查抵押物或担保人情况，并对信贷员放贷实行终身追责，城市工商业贷款规模比较大、贷款周期比较短，贷款风险比较小，企业内部管理比较规范，信息比较透明，贷款管理比较方便，相关管理成本费用比较小，等等。城市工商业、大中型企业的长处恰恰是农业农村贷款、中小企业贷款、科技创新企业贷款的短板，例如缺少抵押和担保，农业既有市场风险又有自然灾害和病虫害风险，科技创新企业失败风险大，农业生产和投资周期比较长，农业农村分散，贷款规模比较小，管理成本费用相对比较高，记账等内部管理缺乏或不规范，信息不对称等，造成商业银行等市场化金融机构既不愿也不敢向“三农”、中小企业和科技创新企业贷款融资。

3.适合农业农村特点、中小企业特点和科技创新企业特点的合作金融、抵押担保、风险投资等体制机制创新还不足。从国外经验做法看，农民信用合作社是支持“三农”的重要渠道，是弥补商业银行支农不足的重要力量。长期以来，我国农村信用社也是“三农”贷款的主渠道，但由于不少信用社内部管理不善，加上农业农村发展的大环境不佳，很多信用社经营发展困难，满足不了“三农”融资需求，甚至连自身生存和发展都遇到困难，以致不少农村信用社改制，轉变成农村商业银行，走上了商业银行的路子，其支持“三农”的意识和作用弱化。如何支持农村合作金融发展壮大，如何支持中小企业和科技创新企业金融体制机制创新，各地进行了一些改革探索，包括建立村镇银行，建立财政支持的中小企业担保公司和风险投资基金，对涉农金融机构和贷款进行补贴等，起到了一些作用，但金融支农、金融支持中小企业和科技创新企业滞后的局面还没有得到根本性的改变。

（四）财政与金融协调配合方面存在的问题和不足

1.相互都存在缺位和越位的问题。财政投入了一些本应金融支持的领域和项目，例如对企业的投入等;金融也投入了很多本应由财政支持的项目，如城乡基础设施建设投入等。

2.相互之间支持配合的桥梁纽带薄弱。财政金融各有优势，也各有不足，相互协调配合才能产生I+I大于2的效果。例如对中小企业的支持，金融不愿或不敢支持，财政则直接投入企业的效果不好，把财政投入转化为成立投资基金或担保基金，支持金融资金支持中小企业，投人大、效果好。目前刚起步，作用和效果还很不够。

3.相互协作监管还很不够。目前金融有自己的监管体系，财政有自己的监管体系，各管各的，各自为战，金融资金违规参与地方政府债务特别是隐性债务的现象很普遍，金融监管只管关注金融资金的安全，把地方债务作为金融资金支持的安全区、避风港。财政监管只关注地方财政风险，对金融机构、金融资金的监管很少涉及，出现风险和危机，最终要财政买单。

三、构建财政与金融分工规范和有效协同的体制机制

我国已从站起来、富起来进入了强起来的新时代，党中央确立了实现中华民族伟大复兴的总目标，确立了“五位一体”总体布局、“四个全面”战略布局和新发展理念。全面贯彻落实党中央的决策部署，需要深化财政和金融改革，加大财政金融支持，确保顺利实现“两个一百年”的中国梦。

（一）深化财政改革创新，增强财政在国家治理中的地位和作用

1.增强底线思维，严防财政风险。我国经济经过四十年的高速发展，经济总量已经很大，稳居世界第二位，但积累的矛盾和问题也比较多。加上当前一些国家的贸易保护主义抬头，贸易摩擦增加，经济下行的压力加大，“水落石出”，各种矛盾和问题凸显出来，容易引发经济风险和社会风险。发生各种风险，先是自救，但遭遇系统性、区域性乃至全国性风险，财政就成为最后一道防线，这就是基础和支柱作用。例如，经济下行，失业增加，相应的失业保险支出增加，当保险基金不够支付时，就必然要求财政增加社保支出。又如企业破产，必然导致银行贷款损失，银行通过自身的坏账准备金来处理，如果发生很多企业破产，就会发生银行倒闭，引发挤兑，甚至引发区域性、系统性金融风险。例如2008年美国发生金融危机，美国财政部不得不出手救助相关银行，以避免其倒闭引发更大的经济和金融危机。中央把防风险作为三大攻坚战之一，是极为重要和及时的。财政工作要把防风险作为重中之重，不仅要防范和化解财政自身的风险，特别是地方政府债务风险，还要加强监管，支持各地区、各部门、各金融机构、各企业和个人防范化解风险。各方面的风险控制住了，财政的风险也就小了;反之，其他方面的风险发生了，难免要加大财政负担和风险，最终影响经济社会和政治稳定。

2.加大改革创新，增强财政能力。国家加强治理体系和治理能力现代化，财政治理体系和能力现代化是重要组成部分。财政能力建设，首先必须有充分的财力，保障中央方针政策的贯彻落实。这是财政的硬实力，否则财政能力就是空对空。其次必须有准确的信息。财政既是国家的钱袋子，钱从哪里来，花到哪里去，取多少、用多少，必须全面准确掌握经济社会信息，取之有据、有度，用之有准、有效，例如社保和医保基金的收、管、用，涉及个人与企业、单位、地方、国家，在岗与退休、当前与长远等多方面的复杂利益关系，信息不准、管理不善、计算不精，差之毫厘，谬误千里，涉及人口众多、资金巨大，风险很大。当前财政能力中最大的短板是信息能力，信息手段落后，导致财政信息粗放、短路、缺失、滞后等，严重影响财政宏观管理能力提升。第三，必须有改革创新的能力。财政工作涉及多领域、多方面，都需要财政支持，财政必须增强主动改革创新的意识和能力，被动给钱不如主动买单。但主动买单必须先做调查研究，把中央决策与实际情况很好地结合起来，制定切实可行的财政政策，把有限的财政资金发挥最大的政策效果。必须加大改革创新力度，及时完善财政管理体制、制度办法，及时调整不合理的财政支出结构，腾出存量资金用到更需要财政支持的方面。

3.理顺分配关系，增强发展动力。我国经济快速发展，得益于党的正确领导，得益于14亿中国人民的积极性。马克思说：“人们为之奋斗的一切，都同他们的利益有关”。改革开放解放了生产力，调动了广大人民群众的积极性，人民群众从发展中得到了实实在在的利益和好处。改革开放走的是权力下放和减税让利的路子，增强了地方政府、内外资企业和人民群众发展经济的动力。财政作为国家分配，在利益分配中占有主导地位，对各种分配关系具有重大影响。进入新世纪以来，国家实行农村税费改革，取消了农业税费，同时加大了“三农”财政投入，历史性地改善了国家与农民的分配关系，确保了农业农村的稳定发展，促进了更多农民参与二三产业和城市的发展，我国迅速成为世界第一制造业和出口大国。近年来，我国实行金融等服务业的“营改增”，实行大规模的减税降费，促进了二三产业转型升级和高质量发展。要继续调整优化财政支出结构，减轻企业和个人税费负担，理顺各方面的分配关系，调动地方、企业和个人参与高质量发展、绿色发展、创新发展、开放发展、共享发展和可持续发展的积极性、创造性。

（二）加大金融改革创新，增强金融支持在市场经济发展中的服务保障作用

1.深化经济体制改革，为金融改革创新创造条件。重点是深化农村经济体制改革，加快落实承包地“三权”分置改革，赋予土地经营权抵押贷款功能，促进土地流转和规模经营，提高农业效益和借贷还贷能力。推进农村宅基地和房屋流转改革，赋予承租权或经营权抵押贷款功能。加快落实集体林权和农村集体建设用地抵押贷款政策。深化科研科技体制改革，赋予科研成果和知识产权等更多抵押贷款融资功能。

2.深化金融管理改革创新，为金融支持提供灵活性和弹性空间。金融支持與财政支持的一个重要区别是对市场和政府的依存度不同，金融支持更偏重于市场机制，财政支持更偏重于政府意向。金融机构主要是企业，财政支持主要政府部门。加快市场化改革是金融管理改革创新的应有之义。由于历史等多方面原因，我国金融管理的市场化改革创新还有较大差距和改革潜力，要加快推进金融与市场和实体经济的有机融合。凡是市场和实体经济需要的，金融应能及时响应并有效支持，需要加快金融体制和制度办法的改革创新。一要加快金融机构的多样化，包括区域性、行业性、专业性等金融机构的建立，解决一些有金融需求但缺少有效供给的矛盾，例如支持发展农村金融机构。二要加快利率的市场化改革，一些小微企业、科技创新企业等，风险比较高，相应地要允许其贷款利率更高，现在正规金融机构利率受限制比较严，助长了地下银行、影子银行、高利贷、脱实向虚等扭曲倾向，影响创新企业和小微企业等实体经济发展。三要完善管理制度办法，扩大信用贷款的范围和额度，增加可抵押物的种类，实行有差别的坏账准备金率等。四要利用信息网络技术，推进金融与实体经济的互联互通和相互融合，降低金融服务成本和风险，扩大金融支持的覆盖面和参与度。例如依托网络技术促进金融与“三农”的融合，缓解“三农”信息不对称、服务成本费用高、风险高等老问题，从而加大金融支农的力度。

（三）加强财政与金融的统筹协同，增强财政与金融的相互促进和相互补充作用

1.构建财政与金融的高层统筹协调机制。财政和金融事关国家财力分配和宏观调控开展，不亚于国家军力、兵力的调配和使用，事关重大。加强党中央对财政和金融的统筹领导和协同决策是十分必要的。财政收支规模确定、财政资金分配使用、财政政策的制定和实施，既要遵循财政自身的规律和法律法规，也要协同配合金融和经济社会的实际情况和需要;反过来金融资金、金融政策也是如此。党中央要加强年度、中长期和特殊情况下的财政与金融的统筹协调，以确保两者的协调开展。

2.财政和金融要协同管理好社会总需求和控制物价上涨。现代经济社会与国家政府的关系十分密切。现代社会很少有人能不与财政和金融发生关系，直接的有税收、养老、医疗，贷款、信用卡、利息等等，间接的更多，地铁、住房、就业、物价等等。今年以来，法国的黄马甲事件起因于汽柴油涨价，智利的街头闹事起因于地铁涨价，伊朗的城市骚乱起因于油价上涨，等等，姑且不论这些事件后面还有什么更复杂的背景，但价格问题是导火索。影响物价的因素既有财政的问题，也有金融的问题，既有供给问题，也有需求问题，又都事关财政与金融。因此，财政与金融共同的首要目标是要保证社会总需求与总供给的基本平衡，只有这样才能保证物价的基本稳定。如果财政收支长期高赤字，货币政策长期过度宽松，就会导致总需求膨胀和物价过快上涨。因此，加强财政收支和货币投放的管理，妥善管理社会总需求，是财政与金融统筹协同的重要内容。

3.财政和金融要协同推进经济社会结构转型升级。我国经济总量不小，但经济结构还处于产业链的中低端，高端产品和世界知名品牌还不多，产品和服务的科技含量和附加值还不高，产品和服务与人民群众的需求还不够适应。我国社会结构也在发生很大转变，人们告别了长期的短缺社会和贫困时代，城市化在加快推进之中，城乡发展差距在逐步缩小，中产阶级在持续增加，人民群众对美好生活，包括对生态环境空气、水、信息化、文化艺术、食品安全、教育、养老、居住、医疗等需求越来越高。不论是经济结构的转型升级，还是社会结构的转型升级，都需要大量的资金投入作保障。从经济结构转型升级来说，主要靠金融支持，但財政支持也很重要，特别是基础研究、科技成果推广应用、新兴产业的引导性投入等，市场和金融的投入都相对滞后和不足，需要财政先行支持。社会结构的转型升级，主要靠财政投入，例如生态环境、养老医疗、教育就业、科技文化等，对这些领域的金融支持有限，但如果财政能够提供一些桥梁纽带支持，如担保基金、财政贴息、财政补助、政策性贷款等，能够调动金融支持的积极性，促进社会转型升级。我们要自觉建立和完善这方面的协同体制和机制。

参考文献

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Research On the coordination of Finance and Finance

Dingzhiping

Ahstract： Public finance and monetary finance hoth play important roles in modern society， they function and char-acterize differently， also they are related and influenced by each other. This paper starts from public and monetary fi-nance themselves， discussing their different characteristics and their interrelationship. It then discusses the achieve-ments and deficiencies in the process of fiscal and financial reform and development. Finally， the paper proposes how tobuild an effective collaborative mechanism of public and monetary finance， which mainly includes three aspects： deep-ening public financial reform and innovation， pushing forward financial reform and innovation， and enhancing the over-all coordination of public and monetary finance.

（作者单位：中国农业银行大客户部 ）

责任编辑：凌玉