刘海泉 曾永恒 赵士鹏 丁岚 汤泉

摘    要：随着我国农村老龄化程度的加深，加快推进农村社会养老服务体系建设是解决农村人口老龄化、满足农村老年人养老需求的重要举措。近些年，天长市积极探索农村社会养老服务体系建设的新模式、新方案，但同时也存在着供需失衡、队伍薄弱、机制残缺、观念滞后等问题。为此，我们通过多次实地调研，努力寻找解决问题的方法和对策，为天长市的农村社会养老服务体系建设提供了宝贵的意见和建议。

关键词：农村;养老;农村社会养老服务体系建设

当前，我国人口老龄化问题已经成为社会各界和各级政府普遍关注的焦点。2018年末，全国60周岁及以上人口2.5亿人，占总人口的17.9%，人口老龄化程度持续加深，其中农村老龄人口远远超过城镇，加大了农村社会保障和公共服务压力，持续影响着农村社会和谐稳定，是进入新时代人口发展面临的重要风险和挑战。截止2018年底，天长市农村60周岁及以上人口超过10万人，约占全市总人口的16%。加快推进我国农村社会养老服务体系建设是积极应对我市乃至全国农村人口老龄化，满足农村老年人养老需求的重要举措。

一、农村社会养老服务体系建设的现状

2017年10月18日，习近平总书记在中国共产党第十九次全国代表大会上对国家老龄事业发展和养老体系建设提出了重要论述和设计规划，他强调：“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展。”[1]为响应和贯彻党和政府对我国农村社会养老事业和产业发展作出的重大决策部署，全国各地积极探索农村社会养老的新路径、新模式，为我国农村社会养老服务体系的建设提供了宝贵经验。

1.居家、社区、机构养老的模式并存

为积极应对人口老龄化的趋势，满足老年人多层次、高质量的养老需求，根据《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》的规划指导，经过多年的探索和创新，各地逐步形成了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充的多种社会养老服务体系。近年来，天长市也不断加快城乡养老服务业发展，积极探索农村社会养老新模式，逐步完善社会养老服务体系建设，初步构建了以居家养老为基础、社区养老为依托、机构养老为补充、医养发展相结合的多层次农村社会养老服务体系。

居家养老是由家庭内外力量为居住在家里的老年人提供养老服务，具有高效便捷、服务全面、低投入高回报、不脱离老年人熟悉的生活环境等优势，能够让老年人以较低服务成本获得较高福利。它是对传统家庭养老的补充与更新，在我国多元社会养老服务体系中占有基础性地位。目前，天长市农村老年人以居家养老为主，政府通过购买服务，整合居家养老服务设施、社会组织、志愿者等力量，为居家老年人提供助餐、助浴、助洁、生活照料、心理慰藉、健康医疗、康复护理等上门服务。

社区养老服务是在政府扶持、社会参与以及市场运作的前提下，以社区为依托，为居家老人提供相应的养老服务，包括生活照料、医疗保健、精神慰藉、文化娱乐等等。[2]它具有社会成本低、资源利用率高、服务内容和方式多样等特点，是居家养老和机构养老的有机结合。当前，天长市共建成老年人日间照料中心11个，助老服务站97个，农村幸福院68个，全面实现社区养老服务设施全覆盖。

机构养老服务是让老年人住进机构内接受养老服务，具有专业程度高、居住环境好、服务水平高等优势，是对现有社会养老服务体系的补充。目前，天长市现有公办公营农村敬老院15所，公办民营农村敬老院1所，公办社会福利院1所，民办养老机构5家，全市养老机构总床位4000余张。为进一步发挥公办养老机构的社会效益，提升公办机构的服务质量，我市正在积极推进公办养老机构社会化运营改革。

2.以政府为主导的多元主体共同参与

从目前社会养老服务的发展来看，政府、企业、社区组织、社会团体、居民等共同参与建设农村社会养老服务体系已成为一种趋势。厘清这些主体之间的关系，直接关系着农村社会养老服务体系建设的好坏。

政府在社会养老服务体系建设中起主导作用，引导和组织各社会主体积极参与养老服务体系建设。

首先，政府加强顶层设计，制定社会养老服务发展规划。政府从目标、职责、投入、法律政策等多方面制定发展规划，为社会养老服务发展提供依据和保障。天长市在2018年5月份根据国务院、安徽省和滁州市关于加快发展养老服务业的文件精神，结合我市实际，制定了《社会养老服务体系建设实施办法》，从指导思想、工作目标、实施内容、资金筹措和保障措施等多方面為天长市的社会养老服务业发展提供政策依据和制度支持。

其次，推进政事、政社、政企分开，明确政府、社会、市场在养老服务发展中的职责定位。政府、企业和社会组织严格把握社会养老服务在组织、设施、技术、人才等方面的需求和发展规律，建立健全政策措施、标准体系和规章制度。当前，天长市各社区日间照料中心、农村幸福院和养老院、敬老院都有严格明确的领导责任、安全管理、捐赠物管理等等制度，确保我市农村社会养老服务业有序稳定发展。

再次，放宽市场准入，引导社会资本进入社会养老服务领域。企业和社会团体根据法律政策进出养老服务产业，参与养老服务领域的职责划分和利润分配。天长市金太阳老年公寓系全省一流民办养老机构，总投资1.5亿，总建筑面积52000平方米，总设计床位800张。同时在政府公建民营政策的响应下，金太阳老年公寓积极参与承接田庄社区天长街道敬老院公建民营项目，设立金太阳城南分院，进一步发挥民办养老机构的社会效益。

最后，强化责任监督，提高社会养老服务监管水平。政府从基础设施配备、服务对象准入和退出、服务供给能力和水平、服务队伍建设等多个环节对整个社会养老服务运行过程进行监督和管理，规范企业、社会团体和志愿者等各社会养老服务主体行为，确保社会养老服务取得实效。

二、农村社会养老服务体系建设存在的问题

我国农村社会养老服务体系建设虽取得一定的成效，但其发展不均衡不充分问题依然存在，还不能完全满足当前农村老年人“老有所养”的美好生活需求。

1.养老服务对象固化

随着工业化、城市化的进一步发展，传统的农村家庭结构正在向小型化、空心化转变。农村青壮年劳动力大量流入城镇，导致农村留守老人日益增多，空巢老人现象不断加剧，农村家庭养老功能逐渐弱化，使得农村老年人社会养老成为必然。而由于农村经济社会和医疗卫生水平发展受限，社会养老无法针对不同情况的农村老年人提供有针对性的养老服务，造成了社会养老服务资源的高投入低回报。目前，天长市农村的社区养老和机构养老主要针对“保吃、保穿、保住、保医、保葬”的特困供养老人，而社会老人若想进入社区或机构养老每月则需要花费500到2000元不等的费用，大大增加了老年人的生活成本。另外，社区、机构养老并没有根据老年人的不同身体状况，进行有差别的养老服务，而仅仅停留在日常的生活照料等等上。

2.养老服务供需失衡

为农村老年人提供高质量的养老服务是建设高水平的农村社会养老服务体系的根本保障。然而，当前的农村社会养老服务供给无法满足农村老年人的养老需求。一方面，服务设施建设数量少。目前，全国老年人数量达2.5亿人左右，而全国已建成各类养老服务机构近3万个，提供养老服务床位仅746万多张;各地区的养老服务中心和老年人康养医疗机构更是少之又少。天长市虽然每个乡镇都有敬老院、日间照料中心和农村幸福院，但仍无法满足农村庞大的老年人口的需求。仅以万寿镇为例，万寿镇共有特困供养老人124人，但敬老院床位只有84张，实际入住48人。多数农村老年人只能居家养老，不能及时、有效地享受到专业化的养老服务。另一方面，服务内容缺乏针对性。农村老年人由于身体机能老化、弱化，对生活供养、日常照料、医疗卫生服务等方面的物质需求逐步降低，而对于文娱活动、心理慰藉、权益保护等精神需求却大大增加。而目前农村社会养老供给还主要停留在对老年人简单的日常生活护理和文化帮扶上，没有形成专业化、深层次的供给模式，无法满足农村老年人多样的养老需求。目前，天长市各村只能为居家养老的老年人提供养老服务补贴，每月20元;社区和机构养老也只能为老年人提供简单的生活照料、医疗康养以及棋牌等文娱活动，无法对老年人的心理健康和心理活动进行有效评估，对老年人心理需求知之甚少。

3.养老服务队伍薄弱

农村养老服务队伍建设也是影响和制约农村社会养老服务体系建设的重要因素，目前农村养老服務队伍普遍存在着人员数量少、年龄偏大、专业程度低等问题。农村年轻人的外流，导致居住在家里养老的老年人只能依靠社会提供的养老服务，而社区的日间照料中心以及敬老院、养老院的日常生活照料的服务人员主要由少量的村干部、退休人员或志愿者、义工组成，医疗康养护理的服务人员也多数由农村村医兼职。如天长市仁和集镇敬老院共入住93位老年人，而养老服务人员仅有8名，其中还包括非全日驻点的医生和护士，这就无法对每位老年人提供及时细微的照顾。另外，养老服务队伍年龄偏大，多数社区和机构普遍存在着“年轻老人”服务“年老老人”的怪象，大大影响了社区和机构的养老服务能力。

此外，养老服务人员大多未接受过养老护理专业教育、未经过专业化的技能培训，在专业知识和服务技能方面有所欠缺，仅能满足老年人的基本生活照料需求，而难以有效满足医疗护理、精神关照等专业化程度较高的需求。[3]近些年，天长市的各机关人员、社会组织和志愿者团体每逢节假日都会为农村老年人送上节日问候，但多半是以钱物捐赠、戏剧推送等为主的浅层次的服务供给，不能形成农村社会养老供给的长效机制。

4.养老服务机制残缺

在农村社会养老服务体系的建设中，我国仍未建立起切实可行的养老服务运作机制，政府、民间投资不足，服务内容单一、服务不规范，市场监管不利以及服务供给存在的权益纠纷等等问题依然存在、难以有效解决，农村社会养老服务的可持续性难以有效保障。近年来，养老机构中安全事故接连不断，老年人失踪、受虐待现象时有发生。目前，天长市政府平均给予每个农村敬老院每年8—9万元的财政支持，除去人员工资、日常管理、运行成本、安全维护等费用，部分敬老院仅能艰难地维持着正常运转。有些养老机构还存在管理上的漏洞，天长市金太阳老年公寓曾经就发生过半失智老人走失的事件，最终在家庭、政府和社会组织的共同努力下，才成功寻回老人，避免了悲剧的可能性发生。

5.养老服务观念滞后

建设农村社会养老服务体系需要政府和社会各界的力量共同参与。然而，目前我国社会敬老、养老观念滞后。很多人错误地认为，理应由政府完全承担老年人的养老救助问题。显然，这种认识是不对的。因为人口老龄化是一个社会问题，老年人养老更应当由全社会各主体共同承担。如果仅凭政府独立承担，难免能力有限，很难做到对老年人的全方位照顾。公众参与度不高，直接对农村养老服务体系造成了负面影响。其次，部分企业过度追求盈利，狭隘判定社会养老服务市场前景，忽视了社会养老的公益性质，影响了企业自身的长远发展。社会组织虽然是农村社会养老服务的重要参与主体，但普遍存在经费短缺、人力缺乏、经验不足等问题，加之没有有效的监管和治理，社会组织长期运行管理混乱，难得民心。目前，天长市整个农村社会对社区、机构养老的认可度、认同感还不够高，加之农村根深蒂固的“养儿防老”的思想观念，都严重阻碍了农村社区、机构的养老服务业发展。

三、完善农村社会养老服务体系建设的对策

农村社会养老服务体系建设问题是在长期以来多因素的综合影响下而形成，应从基本架构、队伍建设、供需结构、科技投入、运行机制、社会参与等多方面系统地全面地健全和完善。

1.健全养老服务基本架构，强化养老服务体系多元化

一是优化居家养老服务体系。农村老年人的生活、身体状况不尽相同，体现出的养老需求也多有不同，故居家养老服务也应当因不同情况的老年人而有所差异。比如，生活能自理、半自理的老人，可为其提供助餐、陪伴等简单的日常生活援助;失能、半失能老人，应在提供日常生活照料的同时，帮助其进行康复训练，助其尽快恢复自理能力;生活不能自理的高龄、独居老人，应提供日常照料、家政服务、紧急呼叫和安全援助等服务。

二是提高社区养老服务水平。加快建设和完善老年公寓、养老院、敬老院、日间照料中心等硬件设施和文娱、文体等软件设施的建设，以满足老人多种需求。另外要加强社区老年服务的信息化建设，建立包括老年人和服务人员的系统全面的综合信息服务网络。

三是推进机构养老社区化发展。大力扶持企业和社会团体在农村兴建养老机构，利用农村的有利政策和资源，将养老机构融入农村，与农村密切合作，充分发挥养老机构在农村中积极作用。

四是统筹城乡、区域平衡充分发展。综合考虑城乡、区域老年人的生活状况，根据实际情况的差别，充分整合现有人才、资金、设施等养老资源。另外，也应考虑到地区经济差距，对经济欠发达地区的农村社会养老服务业给予政策倾斜与财政补贴，逐步实现城乡、区域社会养老的协调、均衡发展。

2.加强养老服务队伍建设，实现养老服务体系专业化

养老服务人才队伍建设是农村社会养老服务体系建设的重要支撑。

一是培育专业人才。要将社会养老纳入医科院校日常教学任务中，在充分调研社会对养老服务人员需求的基础上，划分护理、康养、心理疏导等专业方向进行人才定向培养。

二是加强岗位培训。养老服务人员或志愿者要依托专业院校、培训机构在不同阶段进行业务知识、能力提升等等岗位培训。同时，也可以举办职业技能竞赛、职业技能鉴定等方式，通过竞争促进人才质量提高。

三是提高薪酬待遇水平。根据经济社会发展状况，稳步提高养老服务从业人员薪酬水平，推动养老服务行业平均薪酬待遇原则上不低于服务行业的平均工资水平。完善职业技能等级与养老服务人员薪酬待遇挂钩机制。

四是完善激励措施。通过表彰和劳务互换等激励措施，引导养老服务人员主动地、高质量地完成养老服务任务，增加满意度和获得感。如“时间银行”与养老服务挂钩，养老服务人员可以通过储蓄服务时长来换取未来自己养老所需相应时长的养老服务。

3.优化养老服务供需结构，推进养老服务体系合理化

农村社会养老服务体系建设的最终目的和价值归宿是为了满足农村老年人的养老需求。为了更好地服务于农村老年人的养老需求，就必须优化养老服务内容，提高养老服务供给质量，提升农村社会养老服务管理水平。

一是优化养老服务内容供给。根据农村老年人多元化的需求，不断拓展养老服务内容，不能把养老服务供给仅仅局限在吃住用行的底线式需求，要强化农村养老服务的护理康养、情感慰藉、权益维护。

二是提升养老服务管理水平。当前部分农村养老服务设施不完善，无法达到社会力量准入资格，甚至部分社会资本在缺乏合法资质和手续的情况下进入养老服务行业。此类养老服务主体不仅不符合国家的政策规定，而且严重损害了老年人的养老服务权益。针对农村社会养老服务体系建设的现实，在降低养老服务准入门槛的同时，要不断加强养老服务的标准化、規范化管理，维护老年人的养老权益。

4.加大养老服务科技投入，促进养老服务体系智能化

一是推动智能家居系统发展。政府应加强与企业、高校、科研院所的合作，研发基于物联网技术的智能家居系统，有效地将家中各种设备连接到一起，实现家电控制、照明控制、窗帘控制、电话远程控制、室内外遥控、防盗报警、环境监测、暖通控制、红外转发等一键式操作，为老年人提供高效、舒适、安全、便利、环保的居住环境，更为老年人提供全方位的信息交互，时刻与外部保持信息畅通，增强居家养老的舒适性和安全性。

二是完善智慧养老服务体系。建立统一的养老服务信息网络和平台，完善老年人的信息数据库，同时推广老年人电子档案，方便老年人在不同养老服务单位间的无缝衔接。另外，研发和应用智能化呼叫救助服务系统、电子保姆系统、居家养老和家政服务系统以及老年健康远程监控系统等等，为老年人提供更加专业、全面、贴心的服务。

5.完善养老服务运行机制，保障养老服务体系规范化

建立和完善农村社会养老服务体系的长效运作机制是确保农村社会养老服务体系规范化、持续化发展的根本方法。

一是建立政府和市场间的有效运行机制。政府在承担起农村养老服务的同时，还应充分发挥市场机制，推进养老服务产业化建设，激励社会力量参与到农村养老服务体系的建设中，逐步形成政府宏观调控、社会力量积极参与的多元化运行机制。

二是制定严格的准入、监管与退出等监管机制。首先把好入口关，重点加强对服务提供者资质和能力的评审与考量。其次，对养老机构的设施条件、人员配备、服务水平、管理制度等内容进行定期考核与评估，督促整改不规范的养老机构和行为。再次，完善养老服务机构的退出机制，切实保障老年人的利益。养老机构因变更、整改或者终止等原因暂停、终止服务的，理应有配套的强制政策明确已入住老人的安置方案，并明晰各方权责，以充分保障老年人权益。在推进农村养老服务社会化时，应始终保有一部分公办公营的农村养老机构，确保时刻为农村老年人提供福利性养老服务。

6.扩大养老服务公众参与，提高养老服务体系社会化

完善农村社会养老服务体系，不仅需要政府以及企业、社会团体的努力，同时还应该扩大公众的参与度。

一是加强爱老尊老敬老文化宣传。充分发挥社会媒体的优势，在传统节假日期间，运用多种宣传手段，加强全社会爱老尊老敬老文化宣传，提高社会公众对农村老年群体的关注，同时要加大对青少年的教育，在幼儿和中小学生中开展爱老敬老教育，让孩子们自觉树立爱老尊老敬老意识，从小帮助人们建立起强烈的敬老观念，进而转变人们的敬老意识。

二是充分发挥社会资源的作用。政府应该做好养老产业发展的科学规划，鼓励社会组织关注农村社会养老问题，为完善农村社会养老服务体系建设提供更多的资金、人才、技术保障，同时也可以借助社会组织的影响力，在社会中起到很好的宣传作用，增加人们的关注。

总之，健全和完善农村社会养老服务体系对于提升我国整体的社会养老服务水平，全面解决人口老龄化问题，构建和谐社会、改善民生福祉发挥着重要作用。但农村社会养老服务体系建设仍然存在着一些现实问题，国家和社会各方力量也为其做出了不懈的努力，农村老年人的养老问题却并没有得到根本解决。因此，只有从基本架构、队伍建设、供需结构、科技投入、运行机制、社会参与等多个方面进行探索和创新，才能构建起完善的农村社会养老服务体系，使农村老年人“老有所依、老有所养、老有所乐、老有所安”，“都能生活得安心、静心、舒心，都能健康长寿、安享幸福晚年。”

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[M].北京：人民出版社，2017，10.

[2]祁悦.中国农村社区养老服务供给与需求研究[D].江苏：南京大学，2017：13.

[3]王桂云.多元化社会养老服务体系建设对策研究[J].中国人口·资源与环境，2015（12）：167.

2019年安徽省党校（行政学院）系统重点课题成果（项目编号：QS2019119）