摘 要：消防安全黑名单制度是社会信用体系的一个重要方面，有助于改善市场信用环境;黑名单制度是消防监督领域的重要创新，从倚重消防部门行政管制而形成高压的消防安全秩序，转向通过市场机制和市场力量性和形成内生式守法;消防安全黑名单制度有利于遏制和预防重特大灾害事故，通过对市场主体的信用評价，影响市场主体的商业信誉，从而使其不敢违约、不敢轻易违法违规。

关键词：消防安全 黑名单 公共治理

2019年5月中共中央办公厅、国务院办公厅出台了《关于深化消防执法改革的意见》，对消防安全的监管由事前监管转向事中监管、事后追责，其中有三项内容涉及消防安全中的信用监管，具体表现就是消防安全黑名单制度。

一、消防安全黑名单概述

（一）目前实践中的消防安全黑名单

目前没有统一的消防安全黑名单的法律文件，但在安全生产领域有《安全生产法》以及相关部委制定的《对安全生产领域失信行为开展联合惩戒的实施办法》，对安全生产中的消防安全予以规制。虽然此规章没有直接以“黑名单”命名，但规定了同样功能的联合惩戒制度。在规范性文件层面，自2011年国务院办公厅下发了《国务院关于加强和改进消防工作的意见》后，多数消防救援总队都出台了相关黑名单制度，如陕西省消防救援总队、江西省消防救援总队出台了本省的黑名单公布制度。《陕西省消防安全不良行为公布制度》《江西省消防安全守信激励和失信惩戒暂行办法》。其中有些属于消防安全不良行为的信息公开，有些属于消防部门与其他行政机关之间的联合惩戒。

（二）消防安全黑名单概念

消防安全黑名单是指有消防安全管理职权的行政主体依照法律、法规，对严重违法失信的自然人、法人或其他组织的消防安全信息进行认定，将其信息列入由行政机关记录并公示的名单，对记录在册的主体施加相应的惩戒措施。消防安全黑名单制度，是消防行政机关以信用手段，在黑名单的设立、实施中制定和运行的相关法律制度，包含了消防安全黑名单的设立主体，列入、移除条件，列入标准，列入、移出程序，列入的内容和期限，黑名单信息的公示以及失信的联合惩戒，当事人权利的救济等内容。

（三）消防安全黑名单的法律性质

消防安全黑名单是行政黑名单的一种，发布消防安全黑名单，是行政机关的一种行政行为，但对属于何种具体行政行为则存在一定争议。有学者认为惩罚性质的黑名单是处罚类的具体行政行为，警示性质的黑名单是行政指导，备案性质的黑名单是内部行政行为。[1]也有学者认为发布黑名单的行为具有行政公开的性质，其公布行为具有行政处罚、行政强制执行、行政指导、行政许可监管等性质，有着多重属性。[2]同时，还有学者认为，市场监管方面的黑名单，就是单纯的行政处罚，不包含其他法律性质。[3]另外，有从经济法视角出发的学者认为，黑名单制度是一种法律责任，而且是经济法责任，黑名单是对经营者信用的减等或资格的减免，此种责任就是经济法责任的具体形态。[4]

对于公布消防安全黑名单，毋庸置疑的应当是属于行政行为。因为其符合行政行为四个基本特征：首先，消防安全黑名单的行为主体是消防行政机关;其次，行政行为的作出是为了实现消防安全管理的行政目的;再次，此种黑名单的认定及其发布是具有职权因素的行为;最后，此种约束规范是公法规范。正是因为其具有行政权能和运用行政权，因而不是假行政行为，更不是个人行为或国家行为。[5]

同时，又因为具体行政行为与抽象行政行为的划分标准是对特定的行政相对人产生直接的影响与否，消防行政机关一旦将具体的主体信息列入黑名单并公示，就会对特定的对象产生直接的影响，所以消防安全黑名单的实施是具体行政行为。

公布消防安全黑名单是否属于行政处罚，黑名单具有天然制裁特性，有时甚至比其它的行政处罚更具严厉性，因此消防安全黑名单可以归入行政处罚的范畴。具体来说，消防安全黑名单制度，通过对消防安全不良行为的曝光，来减损违法主体商业信誉、引导公众出于对自身安全的考虑而将违法主体列入排除项，增强执法的威慑力，因而属于一种声誉罚。

而在火灾事故倒查追责中，对相关责任主体降低资质等级、吊销证书、行业禁入，这就是典型的资格罚，就是对严重违法失信人人行为能力和资格的禁止或限制，此时的惩戒就应当是以惩罚为目的。不同于单一的行政处罚是针对当事人某一特定的消防违法事实进行处罚，消防安全黑名单是对当事人全面的、综合性的否定，并且否定性评价的后果和影响并非十分确定。正是由于当事人的信誉受到较大影响，因此在处罚的后果可能比单一的行政处罚更为严重。

有学者认为行政黑名单类型的多样性决定了其法律性质的多样化，惩罚性的黑名单在法律性质上可界定为处罚类行政行为，因为行政主体通过设立惩罚性行政黑名单，增加行政相对人的义务负担，来提高行政相对人的失信成本。[6]但是消防安全黑名单并不属于《行政处罚法》第8条明确列举的六种行政处罚种类，可以将其归类于该条第7项“法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

二、消防安全黑名单制度存在的问题

（一）法律依据的缺失

“立治有体，施治有序”，消防安全黑名单制度内容散落相关的法律文件中，其中位阶最高的是与消防安全有关联的《安全生产法》。《安全生产法》第七十五条、第七十五条负有安全生产监督管理职责的部门应当建立安全生产违法行为信息库，如实记录生产经营单位的安全生产违法行为信息;对违法行为情节严重的生产经营单位，应当向社会公告，并通报行业主管部门、投资主管部门、国土资源主管部门、证券监督管理机构以及有关金融机构。该法涉及了安全生产领域的消防安全的黑名单，但改法并不适用于其他消防安全情形。在《消防法》及其他法律中也没有专门针对消防安全黑名单的内容，所以，非安全生产领域的黑名单制度，是在缺乏上位法依据的情形下，在全国“创设”直接影响相对人权利义务的行为，直接违反了《立法法》第80条第2款的规定。

（二）消防安全黑名单的列入标准不统一

列入标准与行业属性存在关联关系，不同部门之间黑名单的列入标准大多是不同的。目前消防安全黑名单采用了列举与兜底并用的方式规定列入标准，通过查阅河北、江西、贵州、陕西四个省份相关文件可以发现，黑名单列入标准都有自己的特色。《河北省消防安全不良行为公布制度》《陕西省消防安全不良行为公布制度》《江西省消防安全守信激励和失信惩戒暂行办法》《贵州省消防安全不良行为公布制度》。一種是“程度标准”：有将失信行为按等级划分的，也有按相对人划分的。按照失信程度的轻重，可以避免列入标准过低，将轻微违法、违规的行为列入，进而削弱黑名单的影响力。第二种是“频率标准”：“一年内累计发生两起以上造成人员死亡的一般火灾责任事故”;第三种是“综合标准”：就是综合前两项的标准。但是这三种模式都存在不足。

首先，程度标准中的“情节严重、影响恶劣”主观判断过于强烈，裁量权完全在消防部门或具体的执法人员。一方面导致自由裁量权的行使每次都要结合个案，增加了执法成本，也将增加同案不同罚的现象出现;另一方面，相对人无法运用此种弹性标准对自身的违法失信程度进行预判，消防安全黑名单无法为其发挥指引作用。其次，频率标准虽然有具体明确的标准、有可操作性，但是对不同程度的违法行为会造成不同的消防安全危险欠缺考虑，使得合理性存在质疑。最后，综合标准一般是一种选择性条款的表述，仅仅是对程度和频率的简单叠加，并未规避前两种列入标准的缺点。

另外，从现有规范性文件来看，对于列入标准的规定采用了行为导向性描述，如“消防设施、器材、消防安全标志配置、设置不符合标准逾期未改”，对于无法穷举的则不得不加入兜底条款。还有少数条款是结果导向性描述，如“发生较大以上亡人责任火灾”，但是对反复发生的较轻违法行为无法规制。

（三）列入周期缺乏科学性

目前消防安全黑名单的列入周期或公布期限基本都是固定期限，也有的规定了在整改完毕、达到最低公布期限后可提前申请撤销。但仍然是一种静态监管，无法防止已经上黑名单的相对人在被列入期间不再继续出现违法失信行为。同时也无法避免被撤销黑名单后又立即出现违法行为，但新的违法行为并不符合上黑名单的情况。因此按照现有的静态监管模式，只要被列入消防安全黑名单，其违法行为就不再进行累计，当期限届满后，其“积分”相当于归零，缺乏科学性。

（四）救济程序不规范

从制度的归属性看，消防安全黑名单是失信惩戒机制中的一个组成部分，是通过合法形式向社会公众告知违法主体不良行为、降低其声誉的一种方法，是促进社会诚信体系建设和增强社会消防安全的有效手段之一。因而，黑名单的救济与动态运行程序是十分必要的。程序正当原则是行政法的基本原则之一，包含了告知、陈述、申辩等内容。现有消防安全黑名单的规范性文件，一般仅包含了当事人的异议、认定单位复核、上下级的行政监督，是异议制度的典型表现。虽然没有规定是否可以复议、诉讼，但是通过对消防安全黑名单法律性质的分析可知，列入黑名单、公布黑名单、联合惩戒行为都直接影响了当事人的合法权益，当事人在法理上可以提起复议、诉讼。另外，消防安全黑名单还存在着联合惩戒时的黑名单管理机关，若因为管理不当导致行政纠纷，同样可以按照《行政复议法》或《行政诉讼法》的规定，提起复议、诉讼。

三、消防安全黑名单制度的完善建议

（一）明确法律依据

黑名单制度在防范消防安全事故、提升消防安全方面发挥了积极作用，但是也应当警惕消防安全黑名单成为各类无用黑名单的一种，规范乱象的关键就在于源头把控。牢牢控制黑名单的设定层级，将设定黑名单的法律依据划定在法律、行政法规位阶，其他规范性文件只能在上位法的规定下做出具体规定。参照《行政许可法》和《行政处罚法》中对行政许可、行政处罚的设定权和规定权的的规制，建议将消防安全黑名单的设定权规定在《消防法》中，由国务院统一设定，又由于各地情况的差异，可以将消防安全黑名单的规定权限于省级人大或省级人民政府。

（二）优化消防安全黑名单管理体制

我国现有的行政黑名单基本都是部门黑名单，地方人民政府一般不直接公布黑名单，建议地方政府可以制定黑名单实施规范、确定黑名单黑名单的管理主体，在黑名单实施规范中对政府部门的黑名单进行统一规制。地方黑名单是指在某一特定区域内人民政府就其辖区内的严重违法失信主体设立的黑名单，一般综合各个部门的黑名单。消防安全黑名单是针对消防领域内的严重违法失信主体设立的黑名单，但它离不开其它部门的联合惩戒，而地方人民政府有对本辖区管理区域性和整体性的优势。在地方人民政府的协调下，才能更好的发挥各类黑名单的联合惩戒效果。因为其中涉及政府采购、公司注册、各类资质取得等多部门领域只有将多部门的联合惩戒作为约束行为人的最后法律手段才能更好的发挥作用。因此，确立黑名单的管理主体更有利于联合其它部门对消防安全违法主体进行惩戒。

同时，设立主体专门就违法失信主体的消防安全不良行为进行专业的负面性评价，在此基础上形成消防安全黑名单;而管理主体可以在辖区范围之内，针对违法失信主体的所有失信行为进行整体负面评价，综合其它部门的黑名单，形成地方黑名单。一方面能够发挥消防部门监管的专业性，对消防监督对象发挥客观的评价作用;另一方面又能够发挥地方人民政府统筹全局的优势，在区域范围内进行联合惩戒，符合行政法的基本原则。

（三）列入标准的合理设计

首先，可以将列入对象分成两类，一类是消防安全领域的违法失信行为，主要是违法消防法或各省消防条例的的行为，因此其本身一般会先受到行政处罚。另一类是消防安全的违约失信行为，在消防安全“承诺制”实施后，一部分相对人必须签订消防安全承诺书，对于严重违反承诺书的违约失信行为或应当签署承诺书却不签署而擅自营业的行为人，可以认定为严重违法失信。

其次，对于静态监管的不合理之处，可以引进累积积分制，通过对较轻违法行为记小分值，严重行为记大分值，规制不断发生的较轻违法行为，这一方案兼顾了程度标准和频率标准。在设计时可以按照违法失信行为的权重不同进行赋分，不仅避免了消防部门自由裁量权过大的问题，又合理兼顾了数量标准和程度标准。一方面可以通过在公示平台上对行为人的失信行为及其分值进行公布，另一方面通过动态的滚动计分方式可以避免因周期到期后积分清零的漏洞。例如，第一个计分周期为第1年至第3年，第二个计分周期则为第2年至第4年，以此类推，这样就能使得行为人的失信行为在较长时间内都记录在案。

（四）保障相对人的权利

消防安全黑名单的列入程序和公布制度都应当遵守程序正当原则。首先，应当遵守行政公开原则，将黑名单的列入程序向社会公众公开，便于相对人在权利受到侵害时可以迅速寻求行政机关救济。其次在列入程序中应当说明理由和告知违法失信人，将其失信行为的事实、法律依据、救济途径等以决定的形式书面告知相对人。再次，是否要将听证程序引入列入程序？个人认为虽然听证程序是现代行政程序的核心制度，但是，因为消防安全黑名单一般是在行政处罚或其它失信行为之后，其列入条件和规则明确，还有信息公布的平台，行政机关自由裁量权相对较小时，黑名单的列入程序无需再加入听证程序。

最后，当行相对人认为其权利受到侵害而进行异议、复议、诉讼时，是否继续公布其信息？若公布的信息确实侵犯了其合法权利，则面临行政赔偿等问题，但在行政法中申请救济一般是“不停止执行”原行政行为，这涉及到信息公开中的名誉罚与相对人权利保护的冲突。个人认为，在此处可以将行政行为的公定力与执行力分开，在相对人进行权利救济时，暂时不公布其信息以避免被申请行政行为被执行后可能造成消极后果。此时的暂时性保护并不影响被申请行政行为的公定力，仅仅约束在被申请复议或被诉行政行为的执行力。简而言之，就是在消防安全黑名单公布时，相对人认为公布的信息对其权利有侵害而申请救济时，此时可以暂时将其移出公布名单，但并不影响已经作出公布决定的效力，只是在其申请救济期间暂时不公布，等待救济终结时再公布，避免公布后可能造成的消极后果。

参考文献：

[1]刘平，史莉莉.行政“黑名单”的法律问题探讨[J].法治论丛，2006（3）.

[2]秦姗姗.行政“黑名单”制度研究[D].南京：南京大学，013.

[3]连建彬.市场监管视角下的黑名单制度研究[D].苏州：苏州大学，2016.

[4]张家宇.经济法视阈中的黑名单制度研究[J].延安大学学报（社会科学版），2013（10）.

[5]兰皓翔.行政黑名单制度研究：一个权利保护的视角[J].山东行政学院学报，2017（1）.

（刘志鹏，中国人民警察大学研究生部一队）