田丹宇 王宇

摘 要：基于对内蒙古和宁夏的最新调研情况，分析了两个自治区实现控制二氧化碳排放目标、促进经济低碳发展和提升增长质量方面的重要意义。两个自治区存在清洁能源未得到充分开发、产业结构偏重、实现峰值目标尚无实策等问题，应深挖西北地区清洁能源潜力，推进产业结构升级，发展绿色金融，依托重大国家战略，绘就西北地区低碳发展工笔画。

关键词：碳排放形势 内蒙古 宁夏

随着“十三五”期间布局的一批国家重大高能耗项目在内蒙古、宁夏等省区相继建成投产，西北地区控制碳排放的形势堪忧。为提前把脉西北地区低碳发展形势，推进全国“十三五”碳排放目标如期完成，笔者近日到内蒙古和宁夏回族自治区开展了专题调研，与省市气候主管部门、技术支撑单位等相关负责人进行了交流，现将调研情况总结如下。

一、西北地区低碳转型的重要意义

2019年两会期间，习近平总书记在参加内蒙古代表团审议时指出，在“五位一体”总体布局中生态文明建设是其中一位，在新时代坚持和发展中国特色社会主义基本方略中坚持人与自然和谐共生是其中一条基本方略，在新发展理念中绿色是其中一大理念，在三大攻坚战中污染防治是其中一大攻坚战。讲话要求保持加强生态文明建设的战略定力，探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子，既为全国生态文明建设吃了一粒定心丸，也为西北地区指明了以绿色低碳转型提升经济增长质量的发展方向。

积极应对气候变化是生态文明建设的重要组成部分，是保障国家生态环境安全、推进高质量发展的内在要求，也是中国深度参与全球治理、打造人类命运共同体的责任担当。面对气候变化等非传统安全威胁，有必要准确核算中国各行政尺度的碳排放量，一地一策探索区域低碳转型路径，为早日实现国家碳排放峰值目标和中长期碳强度控制目标提供基础支撑。

内蒙古、宁夏两区作为国家资源储备大省、西北地区经济增长强省以及民族自治政策代表省区，在探索高碳能源禀赋地区的低碳转型路径方面具有一定代表性，在尽快换档高质量发展路径带动周边地区少走弯路方面具有一定示范性，在长远布局域内资源枯竭型城市的可持续发展路径方面具有一定引领性。综合分析内蒙古和宁夏回族自治区的碳排放特征，有助于从“碳约束”的角度入手，探索内蒙古经济提质增效、高质量发展的可行路径，为全国的绿色低碳转型贡献“西北故事”。

二、内蒙古和宁夏回族自治区碳排放情况

（一）碳排放不降反升，清洁能源未得到充分开发

国务院《“十三五”控制温室气体排放工作方案》确定了全国碳强度下降目标为18%，其中内蒙古和宁夏回族自治区的碳强度下降目标为17%。近年来，内蒙古和宁夏回族自治区的碳排放总量和强度均呈现“不降反升”的现象，如不给予提早关注，内蒙古和宁夏回族自治区的碳排放情况极有可能成为全国如期完成碳强度五年目标、中长期目标和峰值目标的“拖后腿”地区。

值得注意的是，内蒙古和宁夏回族自治区均拥有丰富的可再生能源，太阳能辐射面积大、日照时间长，风能资源也十分丰富。例如内蒙古有“风力三峡”的美誉，风电装机容量巨大，曾开发了全国第一个风力发电的清洁发展机制国际合作项目。但尽管新能源潜力巨大，内蒙古和宁夏整体能源消费结构仍以原煤为主，对煤炭资源的依赖程度较高，近几年上马的燃煤火电和煤化工项目远未到淘汰期，新能源产业发展尚不完善。根据国家对省级人民政府控制温室气体排放目标考核中确定的省级电网平均二氧化碳排放因子，内蒙为0.7533，宁夏为0.6195，均高于全国平均水平，说明两区电力生产的能源结构仍然偏重。

（二）排放来源较为集中，煤电和煤化工项目贡献大

内蒙古截至2016年的煤炭储量10246亿吨，居全国第一，现有的煤炭产量约占全国产量的1/4，还拥有全国最大的气田——苏格里气田。丰富的煤炭和油气儲量使得全区发电量和碳排放量持续增长，人均碳排放远高于全国平均水平。分地区来看，鄂尔多斯、包头和呼和浩特是自治区内二氧化碳排放最多的三个盟市，占全区碳排放总量的一半以上，排放均主要来自原煤消耗。

宁夏2015年、2016年、2017年全区年度煤炭消费总量虽然占比逐年下降，但仍占较高比重。宁夏区内国家级重点项目排放占比较高，其中宁东能源化工基地是国务院确定的国家级能源化工基地、国家重要的“西电东送”火电基地和煤化工产业基地，神华宁煤煤制油等煤化工项目在“十三五”期间建成投产，新增的碳排放量直接影响宁夏全区的碳排放进度目标。

（三）低碳试点数量不多，实现峰值目标尚无实策

2010年以来，国家陆续启动了一系列低碳试点示范工作，形成了涵盖低碳省（市）、低碳园区、低碳社区和低碳城（镇）试点的全方位的多层次低碳试点体系。先后组织开展了三批共87个国家低碳省区和低碳城市试点，试点地区总体碳排放强度下降快于全国平均水平，其中73个已提出峰值年份目标。与工信部合作开展51个低碳工业园区试点，开展了首批8个低碳城（镇）试点，指导地方在全国推进低碳社区试点，并开展近零碳排放区示范工程实施方案研究。很多试点省市成立了专门的低碳发展管理机构，探索建立了碳排放总量控制制度、重大项目碳排放评价制度、低碳产品标准标识与认证制度，出台了一批配套政策，开展了地区温室气体清单编制，加强排放清单和核算体系等基础能力建设。部分城市建设了碳排放数据管理平台，还通过碳积分、碳币、碳信用卡、碳普惠制等方式倡导绿色低碳的生活方式和消费模式，在推动低碳发展方面取得积极成效。

内蒙古自治区在第一批国家低碳试点中没有被列入，只有呼伦贝尔市被评为第二批国家低碳试点，乌海市被评为第三批国家低碳试点。区内共有乌海经济开发区、鄂托克经济开发区、赤峰红山经济开发区被评为国家低碳工业园区。区内没有低碳城（镇）试点，近零碳排放区示范工程和低碳社区试点也数量寥寥。其中乌海市作为国家第三批低碳城市试点，明确提出要在2025年达到碳排放峰值，要开展的措施包括建立碳管理制度、探索重点单位温室气体排放直报制度、建立低碳科技创新机制、推进现代低碳农业发展机制、建立低碳与生态文明建设考评机制。但是调研中了解，这些低碳发展举措并未落地，实现峰值目标的前景堪忧。

宁夏回族自治区有两个城市银川市和吴忠市被列入第三批国家低碳试点，石嘴山高新技术产业开发区被列入国家低碳工业园区，在前两批国家低碳试点、国家低碳城（镇）试点中均没有代表。银川市提出的峰值年是2025年，配套措施是健全低碳技术与产品推广的优惠政策和激励机制、推进低碳技术与产品平台建设、建立发掘、评价、推广低碳产品和低碳技术的机制。该市出台了《银川市低碳城市发展规划（2017-2020）》和《低碳城市发展三年行动计划（2018-2020）》，在银川和灵武推进低碳社区试点，但如期达峰难度仍然较大;吴忠市提出的峰值年是2020年，印发了《吴忠市低碳城市试点工作行动计划（2017-2020）》，在金积工业园区打造碳中和示范工程，扩大低碳产品认证，支持上桥、永昌等6个低碳社区试点建设，开展吴忠三中、吴忠九小创建低碳示范校园。但就目前的实际排放情况和调研了解，2020年达到排放峰值几无可能。

内蒙古和宁夏回族自治区低碳转型的可行路径

（一）深挖清洁能源潜力，推进产业结构升级

内蒙古自治区的工业化水平领先于西部地区和大西北地区，但第三产业产值比重仍低于全国平均水平。自治区在经济发展和城镇化进程中出现的产业结构单一、经济增长动力不均衡、部分行业产能过剩等问题不容忽视。宁夏回族自治区的产业结构高碳排放特征也极为明显，第二产业及重工业占比较高，形成了“高投资、高出口、低消费”的经济增长模式，重化工业在经济总量中占比较高。

内蒙古和宁夏回族自治区的生态环境脆弱，易受气候变化的不利影响，低碳转型刻不容缓。建议“十四五”时期在西北地区重点布局一批可再生能源项目，深挖丰富的太阳能、风能和生物质能发展潜力;同时应尽快推进以碳排放总量控制制度替代碳排放强度控制制度，努力探索一条高碳能源禀赋下的低碳转型路径。

（二）发展绿色金融，探索跨区域用能补偿

调研发现，内蒙古和宁夏回族自治区在依靠市场手段控制碳排放方面具有一定基础，两个自治区都曾是清洁发展国际合作机制的重要项目来源省。内蒙古自治区将跨区域碳排放权交易列为生态文明改革重大任务，印发了《内蒙古自治区开展碳排放权交易试点工作方案》，2017年包头市电力企业代表与深圳市完成了碳排放权清缴履约，在全国率先实现了非试点地区跨区交易。

宁夏回族自治区出台了《关于实施生态立区战略加快发展绿色金融的实施意见》，提出到2022年全区绿色信贷余额增速高于各项贷款平均增速、绿色债券和绿色基金规模稳步增加、绿色保险覆盖面不断扩大的发展目标。宁夏省财政积极为企业循环经济项目提供贷款担保。宁夏清洁发展机制中心开发了多个清洁发展机制重大有偿贷款项目，发挥了重要支撑作用。

同时，两区均是典型的资源型地区，各类能源资源非常丰富，使得内蒙古成为“西气东输”、宁夏成为“西电东送”的主干线。作为能源外调大省，内蒙古和宁夏回族自治区本地生产的电力外调到华北、华南电网，每年为京津冀等地区输送大量的天然气，造成了本地二氧化碳排放量的迅速升高。建议内蒙古和宁夏回族自治区与能源输出对口地区建立区域协作补偿机制，增强能源转型的保障力度;建议探索重大项目单独核算机制，对省区内重大国家级项目进行单独碳排放核算，沿用“十二五”的差异化考核政策。

建议在发展绿色金融的过程中，各类主体应各司其职，能够有效形成经济發展向绿色、低碳、高质量方向转型的合力。政府部门应通过参与国际倡议、出台绿色金融法律法规和政策性文件等方式，释放清晰的绿色发展政策信号;金融机构应通过发行债券、保险等金融产品，识别并支持由绿色低碳潜力的实体项目;专业机构应着力研究绿色金融的评价指标体系、风险评估方法、数据系统，尽快形成能够指导绿色金融实践的通用原则和通用标准;实体企业应主动提升绿色金融意识和能力，前瞻性布局企业发展方向，有效利用绿色资金实现高质量产能，打造“绿色低碳生产方式——获得绿色资金支持——促进环境保护和改善——实现发展品质升级”的良性循环，将绿水青山就是金山银山理念落到实处。

（三）依托重大国家战略，绘就低碳发展工笔画

建议结合国家精准脱贫攻坚战，对某些不再适宜居住的地区进行生态搬迁，退耕还林还草，涵养生态;对于人口聚居的村镇，应宜商则商、宜农则农、宜牧则牧，因地制宜发展分布式可再生能源，探索打造“低碳社区”、“零碳小镇”等低碳样板;对于具有一定产业基础的市盟，应进一步着力提升公众低碳意识，建立区域低排放标准，提高管理精细化水平，加快能源转型和产业升级。

建议结合国家“一带一路”倡议，依托内蒙古和宁夏回族自治区丰富的生态旅游资源、少数民族文化资源、沿边和“一带一路”沿线优势，发掘少数民族岩画文化产业、草原和林下种植产业、沙漠和黄河生态旅游产业，适度控制畜牧业排放，努力培育低排放产业，提升经济发展品质，提升产业结构质量，提前规划布局战略性新兴产业，为西北地区注入可持续发展动力。

内蒙古和宁夏回族自治区跨域国家东北、华北和西北三大区域，具有“地广人稀”的特点，人均道路面积居全国前列，人均碳排放较高，如不尽早开展低碳转型，将会影响全区的未来碳排放潜势。自治区下辖各盟市的经济发展、资源禀赋和增长潜力各不相同，应细化低碳发展载体，以工笔画的精神绘制低碳发展蓝图。

（田丹宇，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部。王宇，清华大学能源环境经济研究所）