杨秀 付琳 张东雨

摘要：中国是全球受气候变化影响最严重的地区之一。中国政府一向高度重视适应气候变化问题，结合国民经济和社会发展规划采取了一系列适应气候变化的举措，取得了积极成效。基于国内外相关理论、实践和中国适应气候变化的需求与战略安排，构建国家适应气候变化评价指标体系，包含气候变化影响类指标、工作进展指标和成效指标等，对2010年以来中国适应气候变化工作的进展进行了初步评估。结果表明：2010年以来，气候变化对中国的影响呈下降趋势，中国在适应理念、监测预警、防灾减灾、公众健康等方面的工作持续推进，农业、林业及其他生态系统、水资源、基础设施等适应气候变化主要领域的能力显著提升。

关键词：适应气候变化;指标体系;气候变化风险;软措施;硬措施;基础设施

中图分类号：x8 文献标识码：A 文章分类号：1674-7089（2020）02-0083-16

作者简介：杨秀，博士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部副主任、研究员：付琳，硕士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部助理研究员;张东雨，硕士，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心政策法规部研究助理。

一、背景与综述

中国是全球受气候变化影响最严重的地区之一。中国实施减缓与适应并重的应对气候变化国家战略，高度重视适应气候变化工作。构建评价指标体系，及时跟踪与评估适应工作的进展，是推动适应气候变化工作的有效途径。我国已经出台了一些与适应气候变化有关的指标体系，为适应工作的开展提供了初步依据。2013年5月，国家发展改革委、国家统计局发布《关于加强应对气候变化统計工作的意见的通知》，适应气候变化相关的统计，包含气候变化及影响类指标6项，适应气候变化类指标6项，适应气候变化相关的资金投入指标6项。2013年11月印发的《国家适应气候变化战略》（下文简称《战略》）发布了农业、水资源、森林和其他生态系统等领域的15项适应指标。有关部门的专项指标体系也涉及部分适应指标。例如，《海绵城市建设绩效评价与考核指标体系》中包含水生态、水环境、水资源、水安全、制度建设及执行情况、显示度等6个方面的18项海绵城市建设和评价指标。《林业适应气候变化行动方案（2016-2020年）》提到了优良遗传基因保护利用、科学绿化造林、近自然经营理念、林业灾害监测预警、自然保护区建设管理等5个方面共8项林业适应气候变化指标。《国家综合防灾减灾规划》从社会经济、监测预警预报体系、防灾救灾能力建设、宣传教育及国际合作5个方面，提出了8项防灾减灾规划性指标。

一些研究报告和文献构建指标体系，对适应气候变化的能力或政策进行了评估。防护设施的设置、基础设施的重新配置等可视为硬性措施，包括生命线工程、监测预警设施等;软性措施则着眼于未来，预先改变生产和生活的具体方式，包括社会保障、医疗卫生、减贫等。Chen等、Tapia等、Pandey等关注适应气候变化的不同主体和领域，利用自然资本、工程资本、金融资本、人力资本、社会资本、管理体制、社会经济条件、建筑环境、自然资本和生态系统服务等因素构建评价指标体系。景秀俊等、太平洋岛屿应用地球科学委员会和联合国环境规划署分别基于敏感性、适应能力、暴露度等维度构建评价指标体系。目前，多数指标体系将适应气候变化的重点领域作为设定评价框架的依据（表1）。

然而，国家和各部门适应气候变化的相关指标体系涉及的指标数量有限，且多侧重于气候变化及影响、农业、林业、水资源等领域，不仅缺乏基础设施、公众健康、监测预警、防灾减灾、适应气候变化理念等领域的评价指标，也缺少评价工作进展情况的指标，无法全面评估国家适应气候变化的现状和工作进展。在已有研究中，定量指标数量偏少，多数指标无法用量化数据来表征，部分指标无法从公开途径获得数据，且数据的质量与连贯性无法保证，导致指标体系的评价结果不完整，不同年份的评价结果无法比较，区域间的评价结果也无法比较。此外，多数指标体系不足以全面、完整地评价国家适应气候变化能力的提高程度和工作的推进情况，各部门的指标体系不能协调衔接：现有的研究报告和文献缺乏针对中国适应气候变化的工作需要和实际进展的分类指标。为了全面了解气候变化对中国的潜在威胁和实际影响，及时准确地反映国家适应气候变化工作的进展，以量化跟踪评估的方式科学地推动适应工作不断前进，亟需建立国家适应气候变化指标体系。

二、构建国家适应气候变化指标体系的思路

（一）构建原则

国家适应气候变化评价指标体系应充分体现社会经济的发展水平，重视与居民生活密切相关的领域，将提高社会适应能力作为重要的标准，而且确保构建的指标体系是可统计、可考核、可监测与可评估的。具体而言，构建国家适应气候变化评价指标体系应考虑以下基本原则。

第一，部门协同。适应气候变化的工作涉及多个部门，设置指标体系时应重视与国家现有政策制度和部门工作的衔接。

第二，动态调整。基于我国社会经济发展的现状推进适应气候变化工作，根据相关国家战略和新的发展趋势与要求，及时调整适应策略和适应措施。

第三，定量评估为主。为了科学、客观地反映国家适应气候变化工作的进展，兼顾评价指标的数据可比性和可得性，应侧重于易统计、数据质量好、可比性较强的指标。

第四，具有指导意义。国家适应气候变化评价指标体系既要能够有效评估相关工作的进展和成效，也应该是规范和引导相关工作的重要标杆，因此，指标应对国家适应气候变化工作具有指导意义。

（二）目的与作用

适应气候变化一般遵循评估风险、确立目标、开展行动、评估效果的决策流程（图1）。例如，2003年，英国的UKCIP项目提出了完整的应对气候变化的决策框架，主要包括识别气候变化影响的重点问题并确定目标、建立决策标准、评估风险、确定适应措施、评估适应措施、决策、实施决策、跟踪监测等8个步骤。2014年，IPCC第五次评估第二工作组的报告指出，全面评估潜在的影响是评价各种替代风险管理行动的效益和决定取舍的核心。可以通过具备多重反馈的迭代风险管理过程开展气候变化适应工作，其核心过程包括：第一，规划范围，包括识别风险和目标、确定标准;第二，分析，包括确定方案、评估风险、决定取舍;第三，实施，包括评估与学习、决策和监控。综上，评价指标体系应当既能对适应气候变化的工作开展整体评价并提供科学指导，也能评估气候变化的风险与适应行动的效果，评价适应目标的合理性与适应行动的有效性。

评价指标体系在适应决策过程中应当发挥以下作用。

第一，在气候变化风险评估环节，基于已开展的评估工作，设置指标以描述气候变化对我国的风险和影响。明确气候变化的影响，进行风险评估是制定适应决策的先决条件。中国对气候变化的敏感性高，是受气候变化影响最严重的国家之一。根据中国《第三次气候变化国家评估报告》，农业、森林和其他生态系统、水资源、基础设施、公众健康等方面都是受气候变化影响较为严重的领域。因此，评价指标体系应当能够较为系统、全面地反映气候变化对重点领域的影响以及这些影响的变化趋势，定量描述一段时期内我国面临的气候变化风险。

第二，在确立适应目标环节，紧扣国家相关政策目标，衡量适应目标的准确性。制定适应气候变化战略、规划或行动方案指标可以用来衡量适应目标的准确性。在政策方面，《战略》提出了“适应能力显著增强、重点任务全面落实、适应区域格局基本形成”的主要目标，《国家应对气候变化规划（2014-2020年）》（下文简称《规划》）则提出了“适应气候变化能力大幅提升”的主要目标。在新形势下，我国适应气候变化工作面临新要求，例如，党的十九大报告明确将气候变化列为非传统安全威胁，习近平总书记在全国生态环保大会上强调，要加快构建生态文明体系，包括以生态系统良性循环和环境风险有效防控为重点的生态安全体系，提出了“坚持山水林田湖草是一个生命共同体”的工作方针和“不断提高人民群众获得感、幸福感、安全感”的奋斗目标。因此，评价指标体系必须能够检验适应工作的目標是否与《战略》《规划》一致，是否反映出习近平总书记“生命共同体”的方针和“获得感、幸福感、安全感”的战略目标。

第三，在开展适应行动环节，紧扣国家重点适应任务，设置工作进展指标以评估适应行动的具体进展情况。综合来看，《战略》和《规划》规定的重点领域包括基础设施、农业、水资源、海洋与海岸带、森林和其他生态系统、公众健康、防灾减灾、风险评估、监测预警、能力建设等。评价指标体系应当能够反映上述重点领域适应气候变化能力的变化，特别是能够判断已开展的适应行动是否符合《战略》或《规划》的政策目标。

第四，在适应效果评估环节，综合考虑国家适应气候变化的重大目标、重点任务，设置效果指标以评估适应工作的成效。部分发达国家基于已有政策或行动计划，构建了评价指标体系，定期评估国家适应气候变化工作的进展。例如，英国于2012年启动了五年一次的气候变化风险评估，德国和法国建立了科学的监测与评估体系。其中，德国的监测框架（Monitoring Framework）基于《德国适应气候变化战略》（DAS）提出了15项行动和跨部门优先适应领域，制定了相应的影响与响应指标;法国的监测与评估框架基于国家适应计划提出了19个领域的既定目标和跨部门活动（Cross-sectoral Theme Outlined），提出了分领域的适应措施与行动。可见，国家适应气候变化评价指标体系必须基于《战略》和《规划》提出的重点适应领域和任务，开展定期评估，从而真实反映适应气候变化工作的进展和效果。

（三）与当前适应气候变化统计指标体系的衔接

基于2013年国家统计局发布的《应对气候变化统计指标体系》，构建国家适应气候变化评价指标体系，侧重于评价气候变化的影响和适应气候变化工作的进展。与《应对气候变化统计指标体系》相比，本评价体系拟体现三方面的变化。第一，气候变化及影响类指标更加聚焦，去除了部分气象水文类非风险指标，新增受灾人口占比、灾害对重要基础设施的损害、开展基础研究情况等3个指标。第二，新增软措施类指标，包括适应理念、监测预警、防灾减灾、公众健康等4个一级指标，11个二级指标，强化对各重点领域适应工作的指导和评估。第三，在硬措施类指标中新增了基础设施类指标，在林业及生态系统、水资源、基础设施等3个一级指标中新增了16个二级指标，力争全面反映城乡重点领域适应气候变化工作的水平与最新进展。

（四）构建评价指标体系

为了更加客观地对国家适应气候变化工作的进展进行综合统计、考核、监测和评价，本研究构建了国家适应气候变化指标体系，包含9个一级指标：A1气候变化影响类指标，A2适应理念类指标，A3监测预警预报类指标，A4防灾减灾类指标，A5公众健康类指标，A6农业类指标，A7林业及生态系统类指标，A8水资源类指标，A9基础设施类指标。其中，A1至A5属于软措施类指标，旨在反映国家适应气候变化政策制度体系是否完善，适应工作是否得到足够的支撑;A6至A9属于硬措施类指标，旨在反映当前我国农、林、水资源、基础设施等重点领域的适应能力，并通过时间序列反映《战略》和《规划》等相关政策的实施情况。

综合考虑指标内涵、数据质量和可得性，最终选取了36个二级指标，构成评价体系。如表2所示。

三、国家适应气候变化工作进展评价及分析

根据表2的国家适应气候变化指标体系，采集2010-2018年的相关数据。分析二级指标的变化趋势，得到一级指标的变化情况，以此反映我国适应气候变化工作的进展。

（一）气候变化影响类指标的评估结果

总体来说，中国气候变化影响类指标一直在波动变化，气候变化的风险和影响呈下降趋势，说明由气候变化引起的灾害对中国经济社会的影响逐步降低，中国适应气候变化的总体能力逐渐提高。

在风险评估方面，农作物受灾面积、气象灾害引发的直接经济损失占国内生产总值的比例、受灾人口占总人口的比例都呈现总体下降趋势，如图2、图3、图4所示。

2010-2018年，中国农作物受灾面积年均下降7.07%，气象灾害引发的直接经济损失占国内生产总值的比例年均下降16.9%，受灾人口占总人口的比例年均下降13.7%。因为灾害对重要基础设施的损害的数据不可得，所以未对此项指标进行评价。

（二）软措施类指标的评估结果

总体来说，我国在适应理念、监测预警、防灾减灾、公众健康等四个领域的工作均有所推进，国家适应气候变化的顶层设计逐步完善，防灾减灾宣传持续开展，适应理念有所增强，各类气候变化监测预警预报机制逐步完善，自然灾害预警信息公众覆盖率有所提升，防灾减灾救助体系逐步完善，整体防灾减灾能力增强，有效应对气候变化对公众健康的风险的能力稳步提高。但是，灾害造成的人员伤亡情况没有明显好转。

1.适应理念

总体来说，中国正逐步构建起适应气候变化的综合与专项规划（行动方案）体系，出台了《战略》和《规划》等纲领性文件，围绕气候变化风险开展了一系列研究、监测与评估，不仅包括顶层设计，也包括技术研发与支撑工作。在气候变化领域，科研经费和资金投入不断增加，防灾减灾宣传活动持续开展。

在适应目标方面，2010年以来，中国逐步构建起适应气候变化的综合与专项规划（行动方案）体系，《战略》和《规划》成为统领适应气候变化工作的纲领性文件。总体来说，在《战略》和《规划》的部署下，各主要领域的适应气候变化规划体系初步建立，个别领域已经印发了应对气候变化的专项规划。分领域来看，农业、林业、水资源、海洋、防灾减灾等仍是我国适应气候变化工作的重点关注领域。农业领域适应工作的重点逐步从发展节水农业转向资源生态保护和减灾保收等。针对“山水林田湖草”的生态系统恢复和灾害风险防控工作，我国发布了一系列规划和行动方案，并发布了针对林业领域的适应气候变化特别行动方案。水资源领域的工作重点从水利发展、水安全与利用逐步转向节水行动规划、水源保护和黑臭水体治理。在海洋领域，工作重点以海洋经济发展、监测与评估、科技发展为主，发布了海洋领域应对气候变化的中长期发展规划。在防灾减灾领域，工作重点以应急救灾、灾害统计与防御为主，已发布综合防灾减灾和气象灾害防御规划。

在适应行动方面，我国相当重视应对气候变化工作，科研经费和资金投入持续增加。“十五”期间，科技部在气候变化领域的投入超过25亿元。“十一五”期间，国家科技计划中安排用于节能减排和应对气候变化的投入超过100亿元。“十一五”期间，我国启动中国应对气候变化科技专项行动，总投入经费约1.1亿元：适应气候变化的资金投入约为3.9万亿元，年均投入0.78万亿元;2010-2014年，国家财政为了支持减缓和适应气候变化的相关行动，支出资金8210.69亿元。

2.监测预警预报

在适应行动方面，2010年以来，中国逐步完善江河洪水、干旱和暴雨、森林火险、海洋观测等监测站网，初步建立了全國旱情监测系统，健全各级防汛抗旱工作责任制。各类自然灾害的监测预警机制逐步完善，持续发布各类重大灾害警示信息，主动公开重大自然灾害应对信息。我国已开展城市儿童高温热浪健康风险预测预警服务试点，面向沿海重点保障目标的精细化预报试点，公共场所健康危害因素监测试点，生态系统对气候变化响应监测试点等一系列试点工作。

在效果评估方面，国务院办公厅发布了《关于加强气象灾害监测预警及信息发布工作的意见》，提出到2015年力争实现气象灾害预警信息公众覆盖率达到90%以上的目标。截至目前，该目标尚未实现。但是，这项指标已从2016年的85.0%提高到2019年的87.3%，有了明显进展。

3.防灾减灾

在适应行动方面，2017年，民政部等九部门发布《关于加强自然灾害救助物资储备体系建设的指导意见》。该意见指出，加强物资储备体系建设是自然灾害应急救助体系建设的重要组成部分，未来应大力提升我国救灾物资储备能力和管理水平，形成中央、省、市、县、乡五级救灾物资储备体系。同时，全国综合减灾示范社区创建数量快速增长，如图5所示，说明综合减灾工作正在深入社区。

在效果评估方面，救灾应急响应是降低风险的重要途径。近年来，我国启动国家救灾应急响应次数不断下降，如图6所示。

4.公众健康

气候变化有可能引发公共卫生问题，对居民健康乃至生命安全造成严重威胁。适应气候变化，及时采取积极的预防措施，降低气候变化对健康的危害是重要而紧迫的任务。

2010-2018年，中国每千人拥有的卫生技术人员数量、基础医疗保险覆盖率不断提高，人均医疗救助水平在2014年之后稳步上升，见图7、图8和图9。我国在提升公众健康保障能力方面开展了大量工作，取得了一定进展。虽然我国自然灾害造成的人员伤亡数量在近五年出现了下降，但总体未出现明显好转，见图10。

（三）硬措施类指标的评估结果

关于硬措施类的指标，由于个别指标数据缺失，只统计了2010-2018年部分年份的数据。总体来说，我国农业、林业及生态系统、水资源、基础设施等领域适应气候变化的能力和水平有所提升。其中，农业适应气候变化能力不断增强，沙化土地面积稳步下降，造林面积稳步提升，林业及生态系统质量逐年向好，水资源领域的适应气候变化能力在供水、水质等方面均有所提升，基础设施的适应气候变化工作进展显著。

1.农业

农业受气候变化的直接影响，趋势性的气候变化和灾害通过改变水分和热量条件将对我国农业发展布局、农作物种植结构、农作物品种和品质造成重大影响。提高农业适应气候变化的能力已成为我国的一项紧迫任务。

在适应行动方面，农业领域各项评价指标基本呈逐年上升的趋势，如图11、12所示。

图11显示，2010-2018年，中国节水灌溉面积年均增长4.1%。图12显示，2010-2016年，中国保护性耕作面积的年均增长率为23.0%。这说明，农业领域的适应行动取得了一定进展，节约用水能力提升，灌溉面积扩大，有助于提高土壤的水分利用率，减少土壤侵蚀，提高或保持土壤肥力，进而推动粮食增产，提高农业领域适应气候变化的能力。

在效果评估方面，2010-2017年，中国农田灌溉用水有效利用系数保持了较好的增长态势，如图13所示。2010-2017年，中国农田灌溉用水有效利用系数的年均增长率为1.5%，说明在农作物种植方面，应对气候变化的能力有所提升。

2.林业及生态系统

林业是受气候变化影响最直接、最脆弱的领域，气候变化将导致物种数量锐减、森林面积缩小、荒漠化加剧等现象，这些都是破坏性较强且较为急迫的问题。

在适应行动方面，重点开展的工作包括监测评估和重点工程建设，森林生态系统的保护和经营管理，草原、湿地保护治理工程及生物多样性保护工程，荒漠化、石漠化治理以及退化土地恢复工作等。2016年7月，国家林业局办公室印发了《林业适应气候变化行动方案（2016-2020年）》。2010-2017年，我国沙化土地治理面积每年都有所增加，说明沙化治理工程效果明显。退耕还林工程完成造林面积不断增加，说明林业适应气候变化工作取得了明显进展。具体如图14、15所示。

在效果评估方面，2010-2018年，我国林业有害生物防治率整体上升，如图16所示。

图14、15、16显示，我国林业及生态系统质量逐年向好，林业及生态系统的适应能力有所提升。

3.水资源

在适应行动方面，我国在水资源管理领域实施的重点措施包括开展水资源保护和水土流失治理工程，实施蓄水、引水、灌溉等工程，合理开发和调配水资源，加强防洪抗旱基础设施建设和监测预警，将气候变化纳入水资源评价和规划范畴等。如图17、18、19所示。

根据图17、18、19，我国水资源工程建设投入、大江大河防洪工程建设投入和新增水土流失治理面积的年均增速分别为16.7%、17.2%和15.4%。其中，水资源工程建设投入和大江大河防洪工程建设投入的增速显著高于同期的GDP增速，说明我国在适应气候变化能力建设方面的投入力度不断加大。在效果评估方面，我国水环境功能区水质达标率逐年上升，如图20所示。

由图20可见，2010-2017年，我国水环境功能区水质达标率的年均增速为3.6%，说明我国水环境功能区水质稳步提升。2019年，生态环境部印发《关于推进农村黑臭水体治理工作的指导意见》。尽管目前暂无农村地区黑臭水体治理的相关统计数据，但是该文件的发布标志着我国农村地区黑臭水体治理工作正式启动，未来我国将开展黑臭水体治理试点示范县的遴选，因此，将该指标作为农村地区黑臭水体治理成效的评价依据。

4.基础设施

在适应行动方面，我国在提升城乡居民居住条件，完善城市能源供应系统和交通系统，强化市政基础设施等方面开展了大量工作。其中，各类城镇保障性安居工程基本建成数量呈波动上升趋势，2016年起，我国将农村地区建档立卡贫困户危房改造数量纳入统计范畴。2016-2018年，危房改造數量每年都超过150万户，城乡居民居住用房条件稳步改善。2010-2018年，我国交通基础设施改善投入年均增速约为9.74%，交通基础设施运维投入稳定提高。2000-2010年，电力设备安装、运行、检修及供电人员增长了3万人，电力供应能力得到保障。城市市政公用设施建设维护费用从2013年的6983亿元上升到2016年的9190亿元，公用设施的建设维护工作得到保障。具体如图21、22、23、24所示。

在效果评估方面，中国公共汽车、电车运营线路网长度的年均增长率为8.4%，从2010年的48.88万千米增长到2017年的79.14万千米，交通运输系统运行效率进一步提高。城市建成区绿化覆盖率以年均0.9%的速度增长，生态系统的弹性提高，自然灾害风险降低。城市建成区供水管道密度、排水管道密度均稳步提升，城市供排水系统逐步完善，城市燃气普及率逐年升高。详见图25、26、27、28。

四、评估结果与政策建议

第一，建立国家适应气候变化评价指标体系。该评价体系包括9项一级指标、36项二级指标，极大地丰富了适应气候变化评价体系的内涵，提高了量化水平。其中，A1气候变化影响类指标反映中国受气候变化影响的程度，通过比较多年的数据，可以识别出相关政策或措施实施后，农业、经济、社会民生、基础设施等应对气候变化能力的改变程度。A2适应理念类指标、A3监测预警预报类指标、A4防灾减灾类指标、A5公众健康类指标属于软措施，分别从气候变化的顶层设计与公众意识、气候变化预报预警信息的全面性与覆盖率、防灾减灾能力、公众健康保障能力等方面衡量国家适应气候变化的政策制度体系是否完善，适应气候变化工作是否得到足够的支持。A6农业领域指标、A2林业及生态系统领域指标、A2水资源领域指标、A9基础设施领域指标属于硬措施，反映了国家适应气候变化重点领域的行动以及部分适应行动的效果，通过比较时间序列可以反映相关政策的成效。

第二，对国家适应气候变化的现状和政策实施效果进行初步评估。结果表明，2010年以来，气候变化对我国的影响呈下降趋势，主要领域适应气候变化能力显著提升，适应理念、监测预警、防灾减灾、公众健康等方面的工作持续推进。我国围绕气候变化风险评估开展了一系列工作，包括顶层设计、资金投入、公众意识培育、监测与评估、防灾减灾能力建设、公众健康保障服务等，逐步构建起适应气候变化的综合与专项规划（行动方案）体系，完善各类监测网站和监测系统，持续、主动公开灾害警示信息和应对信息。目前，防灾减灾救助体系逐步完善，防灾减灾能力显著提高，防洪工程建设投入持续增长，防洪标准持续提高，防灾减灾宣传持续开展。

第三，基于评价体系和评估结果，对进一步推动适应气候变化工作的建议。首先，研究制定评价体系，深化指标体系的实证应用。为综合评估适应工作的总体成效，需要对评价指标进行权重赋值，经标准化处理后再测算指标。其次，完善适应气候变化的数据统计体系建设，加强适应气候变化的信息公开。研究发现，一些与适应工作具有强相关性的指标（如灾害对重要基础设施的损害）缺少统计数据，一些指标（如市政公用设施建设维护与管理）与适应气候变化工作的相关性不高，另外，还有部分指标出现了统计数据缺失现象。为了直观、真实地反映国家适应气候变化工作的进展，检验国家适应气候变化措施的合理性和有效性，适应气候变化领域的数据统计和信息公开工作需要进一步加强。建议完善《国家应对气候变化统计指标体系》，增加适应气候变化工作的权重，提高该指标体系的科学性。

（责任编辑：沈丹）