郁琰

摘要：20世纪80年代之后，非政府组织在全球得到飞速发展，已经成为现代社会中一支非常重要的组织力量。我国的非政府组织从改革开放之后也逐渐发展起来，在推动和谐社会的建设和促进社会稳定方面都发挥了独特的作用。随着我国经济社会的进一步发展尤其是市场经济体制的逐步建立和政治體制改革的进行，非政府组织在我国经济社会中扮演着越来越重要的角色。尽管我国非政府组织在发展上取得了一定的成绩，但是其发展的规模和发挥的作用还远远不够。我国非政府组织的发展收到了一定的限制，出现了失灵现象，制约我国非政府组织发展的因素主要包括法制环境、管理体制和社会监督三个方面。

关键词：非政府组织;政府;困境;对策

非政府组织是西方社会市场失灵、政府失灵之后寻找到的称之为“第三种机制”的资源配置方式。通俗来讲，非政府组织是除政府和企业以外的，由个人或者是团体形成的，在管理上具有自主性，同时为非营利性质的，为了维护社会和谐发展以及个人互益而成立的组织。其具有的主要特征如下：一是具有非政府性，非政府组织不属于政府的管辖范围之内，具有独立性，同时也可以与政府写通知里社会，与政府处于平等地位;二是具有非营利性质，非政府组织的产生不是以盈利为目的的，其核心是“服务”。三是具有志愿性，非政府组织的参加或者退出都是由成员自己决定的，组织不具有强制性。

习总书记指出，要激发社会组织活力，正确处理政府和社会关系，加快实施政社分开，推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。由此我们不难看出我国正在着手从多方面推动社会组织进一步发展，基于此情形，对非政府组织展开研究是十分有必要的。当今社会正在飞速发展，作为社会组织重要组成部分的非政府组织，在推动和谐社会的建设和促进社会稳定方面都发挥了独特的作用。但是不可否认，非政府组织的发展仍存在着许多问题，只有解决这些问题，非政府组织与社会的关系才会更加紧密，更能满足日益复杂的公共需求。

一、我国非政府组织的发展现状

随着改革开放以来我国的政策环境逐渐宽松，国际化水平不断提高，原来的“全能国家”体制被打破，社会多元力量不断生成并开始推动经济社会的发展。在这样的大背景下，中国的非政府组织不断涌现，随着时代发展，我国城市非政府组织的功用逐渐显现，例如：提供多元的城市公共服务;表达和综合社会组织和群体利益诉求，促进政策制定民主化、非政府组织为公民参与提供一个广阔的平台;参与城市社区建设;促进城市反贫工作推进等等。在内部管理上也逐渐规范，建立了会员代表大会制度，有一套完善的选举程序;扁平化的组织结构，组织成员都有机会参与决策;许多非政府组织都成立有理事会，确保组织决策、项目的执行。同时，我国城市NGO活动领域广，包括教育、科技、文化、卫生、环保、公益、慈善等生活各个方面，趋向全面发展。

这些非政府组织取得如此发展，与自身的努力有着极大的关系，但是它们的成功也离不开政府的支持。此外，社会力量的重视也是非政府组织飞速发展的重要原因，甚至可以说这是非政府组织发展的根本原因。一方面，社会公众的认识程度提高，为非政府组织开展活动提供了良好的社会环境，便于非政府组织真正开展切实有效的活动;另一方面，非政府组织募集资金和招收志愿者更加方便。

二、我国非政府组织发展中面临的困境及原因分析

当前中国正处在社会转型期，伴随着经济的高速发展，社会各类矛盾交织在一起。尽管国内的非政府组织在发展上取得了一定的成绩，但是其发展的规模和发挥的作用还远远不够。制约我国非政府组织发展的因素主要包括法制环境、管理体制和社会监督三个方面。

（一）法治体系不完善

我国非政府组织的发展要想迅速成熟起来，必须要有较为完善的法律法规体系。而我国在非政府组织领域的相关政策并不完善，部分法规之间还存在冲突。除此之外，我国现在已颁布的非政府组织法律法规在立法之初由于缺乏深入实践的调查，法律条文的原则性太强，没有实际操作细则，有些条款的可实施性极小。对行业协会、商会等一些类型的非政府组织没有相应的立法，行业协会与商会的法律地位没有明确的规定，职能管理没有可操作性法规体系，造成行业协会或商会在社会体系中没有法律地位，这给这些组织的管理造成很大的不顺。另一方面，涉外社会团体基层社会团体等组织，其发起成立职能管理机构法律责任等方面均缺乏相应的法律规定，造成政府部门管理“无法可依”。

（二）管理体制滞后

管理体制是指管理部门的体系和制度，包括管理机构之间相互关系体系和规范、相关制度建设以及内在的管理目标、管理理念等一系列因素形成的体系。管理机构和制度是管理体制存在的载体。非政府组织的发展过程中，一套完善的管理体制是必不可少的。

我国非政府组织管理体制已基本形成，但由于我国非政府组织采用的是以“双重管理体制”为特征的旧体制，已无法适应新时期下我国非政府组织的发展对管理体制的要求。“双重管理体制”不仅限制非政府组织数量上的发展，还弱化了社会组织的发展动力和竞争意识使得非政府组织提供社会服务的能力受到限制。同时，由于我国对非政府组织的定位和认识还不够准确，政府和非政府组织之间的关系较为模糊，不利于非政府组织发展。

而随着时代发展，以公民意识为基础的非政府组织逐步渗入到国家社会生活的各个领域，成为公民参与社会活动的基本载体。针对我国非政府组织管理体制滞后产生的诸多问题，无论是理论还是实践方面，近年来都在呼吁改革创新。许多地方政府通过出台政府文件颁布地方性的行政法规等，积极探索取消双重管理体制。在行业协会农村专业协会城市社区基层组织等相关领域，关于突破双重管理体制的的探索已经取得广泛共识并在实践中有所突破，但从整体的制度改革上看，现阶段还很难全面突破双重管理体制的束缚。

（三）社会监督缺失

国务院于2004年颁布了《基金会管理条例》，首次将对非政府组织的监管问题提上法规议程，在对基金会运作和监管的事务方面，确定了较为科学的社会监督原则和相应的规章制度，如：规定公幵透明的原则、明确基金会理事会的构成比例、组织成员限额和基本社会职责等。然而，对于我国数量庞大的非政府组织，要想得到良好的社会监督还有很多工作需待完成。针对保护公益财产的公众举报制度也尚未建立，所以公众除了通过媒体间接介入之外，没有其他途径直接参与到社会监督的过程。

由于缺乏良好的社会监督和行政监管，我国一些非政府组织逐渐发展成以“营利”为目的，一些本来应以提供社会服务为其活动宗旨的民办学校、民办医疗单位、民办文化设施等炮制出各种面向富人阶层的高端服务项目，以赚取高额利润，有些甚至成了社会经济增长中的中高盈利的增长点;一些基金会打着公益的旗号四处聚敛钱财，败坏了公益事业在公众中的声誉。如此次新冠肺炎疫情中的武汉红十字会，正是由于社会监督和行政监管的缺失，才出现了捐赠物资分配等问题，在网络上引起人们热议。这些行为导致人们对于非政府组织的公信力越来越低，对我国非政府组织的发展起到了制衡作用。

三、我国非政府组织面临的困境的对策分析

（一）完善有关非政府组织的法律法规

任何一个领域的健康发展都离不开健全完善的法律体系，非政府组织也不例外。只有具备良好的法治环境才能使非政府组织得以进一步发展。我国正在倡导建立社会主义法治国家，因此非政府组织立法的发展也应适应时代发展要求，确保有法可依，有法必依。具体来说，可以釆取三个措施来强化完善法律体系。一是针对我国非政府组织的不同类型细化非政府组织的立法，针对不同领域的非政府组织有与之相对应的法律法规;二是修改完善原有的法律法规。非政府组织是在内部和外部环境的不断变化中发展的，在原有的计划经济体制下制定的法律已经不能适应当前非政府组织的发展，必须适应时代发展的要求加以修订;三是制定一部普遍适用的非政府组织管理法。立法要兼顾各类非政府组织的共性，既有利于非政府组织发挥其职能，又有利于外部监管体系的建立。

（二）完善管理体制，正确处理政府和非政府组织的关系

我国必须进一步完善非政府组织管理体制。首先是加快形成政社分开、权责明确、依法自治的现代非政府组织体制，对商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务四大类非政府组织实行民政部门直接登记;其次要建立健全统一登记、各司其职、协调配合、分级负责、依法监管的非政府组织管理体制。民政部门会同有关部门加强登记审查和依法监管，确立切实可行的职能转变方案，并将这些改革措施切实落实到非政府组织的管理中来。

除此之外，非政府组织还应加强自身自律机制，要求政府培育和增强非政府组织的自我控制能力，健全组织内部人事和财务等制度，建立多渠道筹款机制，争取群众广泛参与，使非政府组织逐步走上自主、自立的良性发展轨道。完善非政府组织绩效评估机制，提升组织成员的公民意识和政治素养。在管理机制层面，要完善民主决策机制，杜绝非政府组织成为家族、私人掌控的情况，真正做到“权为民所用，利为民所求”。

同时，政府还应将一些事务性的管理职能和公共服务职能转移给非政府组织，这样既有利于提高政府的行政效能，也有利于非政府组织职能发挥上有着更广阔的市场空间。同时，政府要从承担兴办社会公共事业的角色中退出来，转而承担好管理社会公共事务的责任，把原本就该由非政府组织承担的兴办社会事业的责转移给非政府组织，通过实施一系列有利于非政府组织健康发展的政策推动和培育非政府组织成长，加大和增强非政府组织提供社会公共服务的能力。构建适应社会经济发展的“小政府大社会”的治理模式，让非政府组织在构建社会主义和谐社会中发挥应有的作用。

（三）建立和完善监督管理制度，构建综合监管体系

双重管理体制改革对政府的监管能力和综合水平将会是一个非常大的考验。在着手废除双重管理制度的同时，必须同步建立和完善监督管理制度，构建一个有效的综合监管体系。一个全方位的综合监管体系主要包括政府各部门的协同监管、登记主管部门监管、社会公众监督和非政府组织行业自律。除了从法律角度建立相对完善的管理体系之外，政府还可以从以下方面进行监督：

第一，政府建立新的单独的专业监管部门。除了对非政府组织内部监管之外，还严格要从公正角度出发，对非政府组织从业人员进行监督，可以考虑建立组织和个人信用档案，以确立非政府组织及其成员的危机感，规范组织从业资格。

第二，建立规范的外部监督体制。改变以往的只从入口监管的管理模式，降低准入门檻，由复杂化的繁冗管理线简单化的业务指导转变，使一切有公益之心的社会成员加入到非政府组织的队伍中来，增加非政府组织的数量。政府要准确定位自身角色不在是业务直接提供和管理者，而是业务指导和宏观调控监管者。

对于所有的非政府组织，尤其是利用政府财政资源和捐赠资源生存和运作的非政府组织，必须进行信息公开和接受社会监督，更好的利用和发挥社会监督在非政府组织监管中的作用。完善的监督管理制度是建立在政府有效监管社会广泛监督和行业充分自律的基础之上的，几种监管力量的合力共同形成有效的監管体系。

四、结语

非政府组织的出现弥补了政府和市场在提供社会公共服务过程中可能出现的不足。当今社会，非政府组织越来越成为社会发展不可缺少的同盟军，并成为当代社会公共治理和提供各种服务的重要力量，其发挥的作用也是得到公众认可的：构筑了政府与民众之间的桥梁，完善了社会保障，缓解了社会矛盾，提供了公共服务，解决了群众日常生活的困难等。

当前，我国都已经充分认识到非政府组织发展的重要意义。处于转型时期的我国面临着各种复杂的社会问题，这些问题的解决需要政府、非政府组织等社会主体的共同努力、相互配合。尽管当前我国非政府组织还存在着许多弊端，无法高速发展，但通过政府和非政府组织的共同努力，相信在未来社会的舞台上，非政府组织将会更大地发挥其协调、稳定、救助、服务等优势，渗入到国家社会生活的各方面，填补好政府推出市场的空白，为社会提供优质高效的服务，成为政府、社会、民众都乐于接受并支持拥护的社会组织。

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