海洋经济发展中政府作用的国际比较研究

2020-05-26张得银姚宋宇贾佟彤

大陆桥视野·上 2020年2期

张得银姚宋宇贾佟彤

摘要：随着人类经济活动向海洋步伐的推进，人类对于海洋的开发和利用越发深入，海洋经济活动的主角光环越发显著。如何充分合理的利用和发挥政府在开发海洋、利用海洋过程中的作用成为学术界和政府部门日益关注的问题。文章通过对国内外海洋经济发展现状和海洋经济发展政策经验概况，透析从不同国家和地区海洋经济发展的政策方向，基于此深入分析海洋经济在我国的发展空间，结合国际海洋经济发展经验，在坚持中国特色发展的前提下提出政府引导型中国特色海洋经济发展对策建议。

關键词：海洋经济;政府作用;国际比较

一、国内外海洋经济发展现状

海洋经济正处在快速发展的初级阶段，海洋发展战略成为越来越多的沿海国家和地区经济发展的核心战略。发达国家将海洋开发上升为国家战略，逐步形成了许多新的海洋观，如海洋经济观、海洋政治观、海洋科技观等。海洋开发方式正由传统的单项开发向高科技综合开发转变。

（一）世界海洋经济发展总体情况

海洋经济发展的一个重要趋势就是人口、经济、产业不断向沿海地区聚集，成为全球经济新的增长点。海洋对世界经济起着极大地推动力，在渔业、矿产能源、就业等方面提供新的未来可能性。2010年，海洋经济对全球生产总值的贡献有1.5 万亿美元，约占全球生产总值的 2.5%。到了2017年，仅欧盟国家海洋产业毛附加值就高达1800亿欧元，总营业利润为743亿欧元，总营业额6580亿欧元，沿海旅游业、海洋资源开发、海洋石油天然气、港口仓储、造船修理、海运业等六大主要海洋产业直接解决就业人数400多万;2017年全世界海洋经济的总产值就已超过了10万亿元人民币，预计到2030年时还将增长超过两倍。

在能源方面，2014年世界能源生产量总计1371689万吨，煤与煤制品占比28.95%，原油、天然气凝析液和给料31.46%，天然气占比21.45%，随着陆地能源的大量消耗以及人类社会经济发展对可再生能源需求量的增长，海洋能源开发与利用必然是未来能源的热门。

（二）英国海洋经济发展现状

英国的海洋经济主要涉及航运、渔业、油气、滨海旅游和海上可再生能源、深海采矿业等诸多行业。据欧盟首份蓝色经济报告显示，在海洋经济投入方面，英国、丹麦和德国位列前三，2016年这3个国家的投资金额占当年欧盟投资总额的80%。其中，英国2016年投入133亿欧元，占比60%。海洋经济就业岗位方面应该位居西班牙、意大利之后排第三;英国、德国和意大利的海洋经济工资支出总额占欧盟的一半，其中，英国占比达到25%。英国的海上油气开采发展水平领先于欧盟其他国家，就业岗位占欧盟海洋经济就业总数的比重达到56%，增加值占比达到66%。在以货物装卸、仓储、水利工程建设和服务活动等为主的港口经济发展和造船业方面，英国在就业岗位和增加值中占比最高;在滨海旅游业方面，2016年欧盟滨海旅游业增加值实现704亿欧元，占欧盟海洋经济增加值的40%，滨海旅游业提供了61%的欧盟海洋经济就业岗位（直接就业人数约201万人），英国的滨海旅游业就业岗位和增加值占比位居第三，排在西班牙和希腊之后，在意大利和法国之前。

（三）澳大利亚海洋经济发展现状

澳大利亚海洋产业产值对国民经济的贡献率高达8%，在全球处于领先地位的海洋产业主要包括高速铝壳船和渡轮的设计与建造，海洋石油与天然气、海洋研究、旅游、环境管理、农牧渔业等。2018年澳大利亚海洋产业产值超过681亿美元，提供了39万多个就业岗位，缓解了澳大利亚社会就业压力。

近年来澳大利亚海洋经济的发展面临着重大挑战，海洋和沿海变化的影响通过不断增加的沿海洪水、洪水和侵蚀、极端事件频率和强度对海洋生态系统产生更大的负面影响，并且对社会产生了深远的影响。为此，澳大利亚政府为应对这些问题，出台了一些政策进行适当调控，加强港口等基础设施建设，更加重视海上主权和海洋安全，并且成立了专门的海洋科学部门制定国家海洋科学战略计划，着重发展蓝色海洋经济。

（四）美国海洋经济发展现状

美国是世界上最早利用海洋、开发海洋的国家之一，自20世纪70年代以来，美国开始致力于发展海洋产业的衍生产业，进一步挖掘海洋产业有关的可发展经济条件，逐渐就海洋矿产资源、海水养殖等方面的产业活动进行开拓发展，逐渐成为新时代的海洋霸主。2015年，美国海洋经济依托152000家商业机构共提供就业岗位320万个，创造了约3200亿美元的产品和服务，贡献了全国2.3%的就业和1.8%的国内生产总值。

按照北美产业分类体系，美国国家海洋经济计划（NOEP）的经济统计主要包括海洋矿业、滨海旅游娱乐业、海洋交通运输业、船舶制造业、海洋生物资源业、海洋建筑业等六大行业，除2015年外，海洋矿业增加值明显高于其他海洋产业，且与海洋生产总值呈现同步波动趋势;滨海旅游娱乐业整体稳定增长，2015年产业增加值首次超过海洋矿业，成为美国第一大海洋产业;海洋交通运输业增长平稳，为美国第三大海洋产业。2015年，美国海洋矿业增加值为1068亿美元，吸纳从业人员15.7万人，以占海洋从业人员总数的4.9%贡献了全国海洋生产总值的33.4%。其中，油气勘探开采与加工业是海洋矿业的核心产业，2015年增加值占海洋矿业增加值的比重达到98.3%，从业人员占比达到96.1%。

（五）中国海洋经济发展现状

海洋经济在国民经济中地位日益突出，自然资源部海洋战略规划与经济司发布《2018年中国海洋经济统计公报》，据初步核算，2018年全国海洋经济生产总值83415亿元，同比增长6.7%，海洋生产总值占国内生产总值的9.3%。其中，海洋第一产业增加值3640亿元，第二产业增加值30858亿元，第三产业增加值48916亿元，海洋第一、第二、第三产业增加值占海洋生产总值的比重分别为4.4%、37.0%和58.6%。据测算，2018年全国涉海就业人员3684万人。

《2019中国海洋经济发展指数》显示，2011—2018年中国海洋经济发展指数（OEDI）从105.4增长到131.3，年均增长3.5%。其中，2018年增长了3.2%。海洋产业结构不断优化。服务业在海洋经济发展中的引擎作用持续增强，我国海洋第三产业增加值占海洋生产总值的比重从2011年的47.2%提高到58.6%。其中，2018年海洋旅游业全年实现增加值1.6万亿元，比上年增长8.3%，对海洋经济增长的支撑作用有效发挥。海洋可再生能源利用业、海洋生物医药业、海水利用业等新兴产业成为海洋经济转型升级的新动能。2018年海洋新兴产业增加值增长10.4%，高于同期海洋经济增速3.7个百分点。我国海洋经济总体保持平稳的发展态势，经济实力不断增强，民生福祉不断增进，海洋生态环境状况日益改善，海洋经济发展质量进一步提升。

二、国内外海洋经济发展政策

海洋政策是一个国家或地区（或统一组织）为实现在其海洋领域的任务而制定的行动准则，该任务由国家或地区（或统一组织）海洋利益决定。海洋政策是一个历史范畴，由于不同国家在不同历史阶段对海洋利益的诉求有别，导致各个国家或地区（或组织）在不同的历史发展阶段出台的海洋政策有异。其中，获取财富是海洋政策的核心，国家安全是海洋政策的优先领域。

（一）国际海洋经济的相关发展政策

1. 新的“世界海洋观测计划”（ARGO计划）：目前，这一国际海洋观测计划已经在全球海洋放置了約4000个浮标。只要是发生在上层海洋2000米以内的洋流，其水压、盐度及温度等数据都基本能被这些浮标实时捕获。ARGO计划建立了全球性的海洋观测网络，通过该网络测量得到的所有信息，民众可在24小时之内免费获得。给我们提供的可量化信息包括：海洋学结构、从以月为周期到以10年为周期来衡量的海洋变化、海洋积累以及运输热量和沙砾的能力。为将世界海洋建立更加一体化、更有效和更可持续的观测，协调全球持续的海洋观测，包括卫星、自由漂浮的浮标、固定观测台以及舰载系统。

2.OECD的海洋经济发展政策：OECD提供一系列有利技术，有望在科学研究和生态系统分析、航运、能源、渔业和旅游业等许多海洋活动中提高效率和生产力，优化成本结构。这些技术包括成像和物理传感器、卫星技术、先进材料、信息与通信技术、大数据分析、自主系统、生物技术、纳米技术和海底工程。

3.联合国海洋经济发展政策：联合国发表的《2030年可持续发展议程》中“目标14为保护和可持续利用海洋和海洋资源以促进可持续发展。”中就海洋污染，海洋渔业，发展中国家和最不发达国家等地区海洋经济收益，海洋技术等方面做出新的发展目标，从国际上促进海洋资源及海洋经济的发展。

（二）英国政府发展海洋经济的政策

英国政府为了实现本国经济的可持续发展，出台了一系列发展海洋经济的战略和政策，主要包括：第一，制定并颁布了《海事2050战略》，其中包含一系列英国海洋经济发展的短中期和长期战略，以期通过发展海事技术、人员培训和基础设施建设，以保持英国海事产业的繁荣。并承诺到2030年在英国港口建立一个创新中心，可能成立一个新的安全机构，到2025年实现全数字化的英国船舶注册，以及采取一系列措施促进该行业的培训和技能发展。这将为英国海运业发展提供一个愿景，并确保其准备好潜力最大化。第二，将立法建立在自主船舶的国内框架上，以吸引国际业务。第三，十分重视海上安全和质量，颁布了海洋安全政策和环境保护政策以减少损失和污染。第四，为了推动海洋经济的发展，加强科学技术水平的发展，未来的技术变革将改变海事部门的运作方式。

（三）澳大利亚政府发展海洋经济的政策

澳大利亚政府为发展海洋经济，出台了一系列政策措施，具体包括：

1.推行全民海洋教育。在坚持海洋环境保护和人类发展的宗旨下中小学主要普及海洋基础知识，高中开设航海、潜水等实践技能课程，大学着力调整海洋及相关课程的专业设置和课程体系。与此同时，政府通过举办一些海洋知识讲座加强对居民的海洋教育，树立全民海洋强国观。

2.海洋制度综合管理。一方面，在法律层面严格规定联邦政府和各州、各领地的职权和还与管辖权;另一方面，整合政府管理部门职能，在产业、部门间的实现协作共享。

3.海洋生态健康发展。澳大利亚海洋政策主旨为“健康海洋”，政府从海洋生态一体化视角出发，全面加强健康海洋生态系统建设。渔业发展坚持数量限制和种类限制并举，污水排放实行严格的国家排放标准和监管制度，全面控制海洋产业，合理开发利用海洋资源。

（四）美国政府发展海洋经济的政策

美国政府通过一系列法律法规保障并促进海洋经济发展，比如：

1.通过颁布了《海洋资源和工程发展法令》（1966年）加强海洋生态保护，并通过率先世界设立海洋自然保护区保护海洋生物、地理结构等一整套生态系统。

2.通过发布了《21 世纪海洋蓝图》（2004 年），加快海洋科学技术发展，提升海洋科学技术水平。同时，通过热带海洋全球大气计划、世界大洋环流实验、大洋钻探计划（ODP）、国际综合大洋钻探计划（IODP）和全球洋中脊多学科研究计划等一系列研究计划以及大量的人才培养和资金投入，为海洋科学技术进步持续提供动力支持。

3.通过在高等院校开设海洋及相关渉海专业、创立并资助海洋研究机构和平台（如麻省理工伍兹霍尔海洋研究所等）加强海洋专业人才的培养;与此同时，由美国国家科学基金会（NSF）牵头组建由多个卓越海洋教育中心组成的全国性海洋教育网络，加强全民海洋教育。

4.从历史文物到生态系统，从陆地到海洋，从物种到生态环境，美国政府通过颁布一系列海洋保护和完善海洋保护区的法律法规（如《文物法》《海洋哺乳动物保护法》《促进美国经济、安全和环境利益的海洋政策》等）等构建完备的海洋开发、利用与保护的法律体系。

2019年的通过发布《美国海洋科技十年愿景》报告确定未来10年美国海洋科技事业的迫切研究需求和发展机遇，推进美国海洋科技发展的目标和优先事项。

（五）中国政府发展海洋经济的政策

国家通过《发展海洋经济加快建设海洋强国工作情况报告》，明确海洋在我国未来发展中的战略地位日益凸显，在国家层面确立“海洋强国”的发展战略，现如今海洋已经成为我国国民经济的重要支柱，海洋经济将是未来相当长时期内我国国民经济发展新的引擎。在海洋经济开发利用与保护方面，我们起步晚，但是速度快，已经从多方面做了个各种努力和准备，比如：

1.通过从中央到地方的一系列海洋环境保护政策，在开发利用海洋、充分发挥海洋在国民经济和社会发展中的积极作用的同事，有效实现对海洋环境的保护和恢复，坚持预防为主，防治结合，合理开发，综合利用的基本原则。

2.通过国家海洋事业发展十二五、十三五等一系列规划深入海洋经济发展的思路、方针、定位、任务和目标等具体内容，分阶段、有步骤的加强海洋生态系统的保护与修复，在有效保障海洋资源和海洋生态环境的基础上实现国民经济的可持续发展。

3. 通过《关于促进海洋经济高质量发展的实施意见》（2018年），将针对海洋科技推出一揽子多元化涉海金融服务产品，服务一批重点涉海企业，支持一批重大涉海项目建设，促进海洋经济由高速度增长向高质量发展转变。

三、国内外政府/机构在海洋经济发展中的作用分析

政府和机构在实施海洋开发，提高海洋开发、控制和综合管理能力，发展海洋经济的过程中，对扩大生存和發展空间、缓解资源特别是能源压力和培育新的经济增长点等方面具有重要作用。具体概括如下：

（一）OECD在海洋经济发展中作用

1. 有效促进海洋经济有序发展。OECD为了在以负责任和可持续的方式管理海洋的同时促进新兴海洋产业的长期发展，并提高它们对经济增长与就业的贡献率，提出若干促进海洋经济可持续发展的建议。并针对不同的海洋经济发展，不同的海洋产业类型的前景和范围作出研究，深入探讨了海洋经济的发展前景与创新模式，特别关注新型海洋产业类型，不仅通过对其的发展和科技创新作出创新研究，未来几十年，科学技术的进步有望在解决许多上述海洋环境问题和发展海洋经济活动方面发挥十分重要的作用。

2.加强海洋发展的监督，构建新行业框架：OECD在新型材料、海底工程与技术、传感器与成像、卫星技术、计算机化和大数据分析、自主式系统、生物技术和纳米技术等领域的创新与进步提出技术支持与构想，将影响到海洋经济的各个领域。还提出对新型管理模式的建议，对新行业框架做出构想。

（二）英国政府在海洋经济发展中作用

英国作为世界是海洋发展领先的国家之一，在其海洋经济的发展中有如下几个作用：

1.英国政府与海事业、学术界紧密联合作，为未来与海事教育和培训领域的领导者合作创建蓝图，帮助英国充分利用未来的机遇实现可持续发展。

2.强化并奠定了海运事业在英国经济发展中的不可或缺的作用。

3.政府对海事部门的未来进行战略性考察，建议制定海事部的国家战略，致力于与工业界和更广泛的部门间合作，履行其2050年海事承诺并制定路线图，共同鼓励创新和投资，共同塑造和确保英国海事部门在未来几代人管理下保持成功。

（三）澳大利亚政府在海洋经济发展中的作用

世界正面临着可持续经济发展的重大挑战。这些挑战包括气候变化、粮食和能源安全、生物多样性保护、海洋资源管理、海洋灾害面临的复原力以及主权和安全问题。澳大利亚声称拥有地球上的第三大海洋管辖区，其面积超过陆地面积的两倍多，并且拥有对这片广阔海域的主权，以及其中的渔业、矿产和石油资源。但随着人口的不断增长和海上石油和天然气资源的开发，海洋地产作为一项重要的国家资产正在快速增长。即使相对经济和社会安全以及良好的环境管理，澳大利亚也将受到这些挑战的影响。

1.提升澳大利亚应对海洋安全问题的能力：澳大利亚政府支持进行全国讨论面临与海洋产业相关的一些重大挑战，以及海洋科学如何为其通过解决方案等。

2.深化并加强和海洋科学的研究能力：确定了海洋研究基础设施和能力的优势和劣势，积极建议制定由正式组建的国家海洋科学咨询委员会监督的10年海洋科学战略。

3.认识到力图解决国内基础设施薄弱的现况：“海洋国家2025”明确表示澳大利亚海洋基础设施薄弱的现实问题，并制定国家海洋科学战略计划。

（四）美国政府在海洋经济发展中作用

1.保障了国家海洋战略的有效执行。美国政府在海洋管理方面强调机制建设，总统与联邦部门之间、联邦各部门之间、联邦与地方之间、产业界之间、科技界之间建立起了协调一致的针对海洋活动的管理制度。

2.明确并贯彻国家海洋政策的基本原则：美国政府明确并始终坚持贯彻包括可持续发展的原则、管理与服务的原则、海洋陆地流域大气相互联系的统筹原则、基于生态管理的原则、对各类海洋利用活动进行管理的原则、提高法律通俗化程度和决策透明度的原则、国际责任原则等在内的美国海洋经济发展原则。

3.清晰界定不同时间段的发展重点和优先领域。如2007年国家科学技术委员会制定的今后十年海洋科技规划中，重点提出了6大研究主题和20个优先领域;2018年该委员会发布了2018-2028年的海洋科技发展愿景，其核心为海洋与整个地球系统的关系、海洋与经济繁荣、海上安全、海洋与人类健康，以及具有弹性的沿海社会。此外，海洋政策将经济、安全、环境进行捆绑融合，强调三者的基石作用，这也是海洋战略和政策制定的目标和主要内容。

（五）中国政府在海洋经济发展中作用

党的十八大做出了建设海洋强国的重大部署，中国自此迈上了从海洋大国向海洋强国发展的历史新征程。海洋经济发展水平是一个国家开发、利用、管控和保护海洋能力的重要体现，是建设海洋强国的重中之重任何经济的发展都离不开政策为其创造条件，海洋经济的平稳、快速增长自然需要海洋经济政策的支持和保障。因此，在海洋经济强国战略背景下，加强海洋经济政策研究，优化海洋经济政策工具，对海洋经济发展尤为重要。国家政府通过政策支持人才，信息，资金等要素，保障海洋经济的发展。通过金融或环境性政策稳定海洋经济市场，发展供给侧结构性改革，促进经济结构性改革实施，优化海洋环境等方式间接促进海洋经济发展。

以《海洋经济发展“十三五”规划》为例，针对我国海洋经济发展面临的重大机遇和挑战做出总体要求，分析面临形势和发展成就，提出新的发展目标，统筹优化海洋经济发展布局，加大海岛及邻近海域保护力度，合理开发重要海岛，推进深远海区域布局，加快拓展蓝色经济空间，形成海洋经济全球布局的新格局。

四、国外政府/机构海洋经济发展的经验借鉴

21世纪是海洋世纪，抢占海洋资源以使本国在海洋竞争中能占得先机，已经成为全球的发展趋势。澳大利亚和英国等海洋国家也在随着经济的变化调整本国的海洋经济发展战略。由于国情不同，各国在发展海洋经济时都拥有具有本国特色的发展模式和发展路径，但从本质上来看，发展海洋经济的根本目标始终是为国家利益服务。

1.加快海洋立法并持续完善海洋法律体系。面对海洋法规不完善、海洋法律体系不健全的现状，务必加强国内相关海洋开发、管理等法律法规制度的建设与完善，制定和出台属于我们自己的《海洋基本法》并实现海洋基本条款入宪，根本上实现海洋发展的“有法可依”;在海洋法律法规的执行过程中必须坚持“有法必依，执法必严”，务必增强法律法规的制度约束力而非法律流于形式;针对海洋开发利用过程中存在的各类违法活动必须坚持“违法必究、违法严惩”，增加违法成本是最好的保护和实现海洋可持续利用的关键。

2.坚持并强化海洋生态环境保护。海洋生态系统的脆弱性远高于陆地，保障海洋生态系统的健康是实现人类经济活动可持续的关键，基于各国对海洋生态环境保护的高度重视，我国政府必须在立足本国发展实际和海洋生态环境现状的基础之上，通过加强海洋保护绿色宣传、全民普及海洋知识和海洋保护常识、建立海洋生态保护区等切实可行的措施实现对现有海洋环境的修复，并在此基础之上加强海洋生态系统的保护。

3.实现中央和地方海洋管理一体化。基于我国不同于西方的政治制度和基本国情，如何更有效的加强中央与地方的协调配合，建立并完善中央与地方互动一致的海洋管理系统，实现一体化综合管理是我国当前必须着力解决另一个重点问题。

4.深化海洋教育事业深度，拓宽海洋意识培养广度。我国海洋教育事业发展相对缓慢、海洋相关专业人才缺乏成为制约国民快速经济转型升级的重要因素之一。专业教育主要以专业教育为主，必须从小抓起，从小学海洋常识教育、初高中的海洋基础知识与海洋基础实践、大学的海洋专业知识形成连续化、一体化教育过程，系统化培养专业化海洋高、精、尖、专人才队伍，优化人才队伍结构，有序深化海洋教育事业的深度、拓展海洋教育事业的广度，提升全体国民的海洋保护意识和自主执行能力。海洋意识培养则可以通过海洋博物馆、海洋知识讲座等开放式形式进行。

因地制宜丰富并发展海洋第三产业。随着以海洋旅游、海洋服务和港口物流等主的海洋第三产业在国民经济中的作用日益突出，在政府引导下不断丰富海洋第三产业内容，加快海洋第三产业发展成为当前亟待加强的主要内容之一。与此同时，创新金融服务内容和形式对海洋经济的支持力度，推动海洋金融发展，为海洋经济的可持续长期发展提供力量之源。

综上所述，加快海洋经济发展步伐不仅要取长补短，还要坚持实事求是，有选择的借鉴和采用国外政府和机构在海洋经济发展中的成功经验，力求因地制宜，走具有中国特色的海洋经济发展之路。

（作者简介：张得银系江苏海洋大学商学院物流管理系主任，经济学博士;姚宋宇系江苏海洋大学商学院物流管理系，本科生;贾佟彤系江苏海洋大学商学院物流管理系，本科生。）

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