韩文龙　祝顺莲

摘要：地区间横向带动是解决地区发展不平衡不充分问题，进而实现共同富裕的重要路径。新中国成立以来，以“对口支援”为主要形式和显著特征的地区间横向带动实践，在经济生产领域和收入分配领域以及发展能力和发展环境等方面，对欠发达地区和特殊困难地区形成了系统化、全方位的带动体系，体现了中国特色社会主义国家制度和国家治理体系的显著优势。目前中国地区间横向带动实践中还存在一些问题与不足，应通过地区间横向带动体系和机制的不断完善，促进国家治理体系和治理能力的现代化：坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，增强全体人民“先富带后富”的自觉意识，改善府际、政企关系，以提高人民生活水平为目标，调动更多经济主体积极性，提高资源配置效率，完善制度建设，规范项目和资金管理。

关键词：地区间横向带动;共同富裕;对口支援;制度优势;国家治理现代化;闽宁模式;新安江模式

中图分类号：F061.3;F120文献标志码：A文章编号：1674-8131（2020）01-0019-12

一、引言：地区间横向带动是实现共同富裕的必然选择

改革开放以来，中国经济发展取得了巨大进步，综合国力不断增强，人民生活水平显著提高。但是，受地理位置、资源禀赋、自然气候、发展战略等因素的影响，地区之间的发展差距还相对较大。习近平总书记在党的十九大报告中指出：“中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”[1]其中，地区间发展的不平衡是当前社会主要矛盾的主要内容之一，促进地区间均衡发展是实现共同富裕的重要任务和有效途径。

共同富裕既是社会主义的本质要求，也是新时代中国特色社会主义的价值目标和实践追求。共同富裕的实现是一个动态的过程，需要在不同阶段以现实为导向，立足于社会主要矛盾采取不同的应对策略。从实现地区共同富裕的角度来看，中国是遵循着“一部分地区先富起来到区域间均衡发展再到共同富裕”的路径来进行的。邓小平曾说过，“我们允许一些地区、一些人先富起来，是为了最终达到共同富裕，所以要防止两极分化，这就叫社会主义。”[2] 改革开放初期，中国采取的是区域非均衡发展战略，大力支持东部地区的经济发展，这是特定历史阶段在落后生产力条件下做出的必然选择，也为中国实现共同富裕奠定了坚实的经济基础。现阶段，中国社会主要矛盾发生转变，地区间发展的不平衡不充分问题尤为突出。因此，缩小地区差距、推动区域均衡发展已经成为中国在实现共同富裕道路上不可回避的难关，也是新时代中国特色社会主义发展的必然要求。

从中国发展现状来看，在经济和社会发展方面，城乡之间、地区之间存在着很大的差异[2]。总体而言，东部地区发展水平明显高于其他地区[3]。为实现区域均衡发展，国家实施了“西部开发”“中部崛起”“东北振兴”“长江经济带建设”等战略，采取了一系列措施来促进区域间的协调发展，但区域间发展的不平衡不充分问题依然比较突出。如何进一步缩小地区之间的发展差距？相关研究给出了多种策略，大致可以分为三个层面：一是国家层面。比如，中央政府应该对中西部地区实施倾斜性的财政政策，中西部地区的财政政策以缩小区域差距为目标，东部地区则以效率优先为目标[4];取消中央税收返还，并将其作为中央可支配财力全部用于均衡性拨款[5];进一步完善转移支付制度，以均等化拨款为基础，增加对于中西部不发达地区的转移支付，加强基础设施建设，改善投资环境，促进基本公共服务均等化发展[6];等等。二是欠发达地区层面。比如，中西部地区应该加强自身建设，发挥比较优势[7];加强中西部地区自我积累、自我发展的造血功能[8];西方发达国家的经验表明试图通过向欠发达地区大量转移支付实现区域均衡发展的道路是行不通的，需要在国家的帮助下增强欠发达地区自身的发展能力[9];中西部地区应加大对外开放力度，积极承接国际、国内产业转移，实现区域经济發展政策由外在推动向内生驱动的转变[10];等等。三是区域合作层面。比如，经济比较发达的地区和相对落后的地区应积极发展区域之间多领域、多层次、多形式的经济联合与协作[11];可以通过再分配手段来缩小地区差距，建立一种富裕地区援助贫困地区的稳定的横向转移支付制度，最终实现区域协调发展[12];等等。

综上所述，发达地区对欠发达地区的横向带动对于缩小地区差距具有十分显著的作用本文未使用相关文献常用的“支援”“支持”“援助”“帮助”等词，而采用“带动”一词，不仅因为其更契合“先富带后富、共同富裕”的思想，还由于其更能反映中国国家制度和治理体系的显著优势（后文有进一步的说明）。 。现阶段，除了欠发达地区强化自身发展以及中央政府加大对欠发达地区的纵向支持和转移支付力度外，地区间横向带动也是实现共同富裕的重要途径。事实上，新中国成立以来，地区间的横向带动就从未间断，以“对口支援”为主要形式和显著特征的横向带动有效促进了地区间均衡发展，取得了显著成效，充分体现了中国特色社会主义的制度优越性。同时，也应看到，中国的地区间横向带动实践并不仅仅是“对口支援”，而是多模式、多领域、全方位的。目前学界“对口支援”的研究比较深入和全面，但对地区间横向带动的系统性研究不足。有鉴于此，本文基于中国地区间横向带动实践的系统性探悉其所体现的中国特色社会主义制度优势，并基于目前地区间横向带动实践中存在的问题提出完善地区间横向带动体系和机制的思路，以促进国家治理体系和治理能力的现代化。

二、中国地区间横向带动实践：系统化、全方位的带动

新中国成立初期，为了支援边疆建设，国家出台政策调拨东部沿海地区工人、技术骨干到西部支援，为后来实行“对口支援”打下了基础。随后，一系列“对口支援”政策的持续实施[13]包括“对口支援”“对口帮扶”“对口协作”“对口合作”“对口扶贫”等，本文按习惯说法将其统称为“对口支援”。 ，使“对口支援”成为中国最具特色、最为主要的地区间横向带动模式，绝大多数关于中国地区间相互支持的文献也主要集中于对“对口支援”的研究。但是，由于“对口支援”的实践多种多样，缺乏统一的模式，不同的学者基于不同的研究视角和目的对其有不同的定义和分类[14-16]比如，赵明刚（2011））将“对口支援”分为边疆地区对口支援、灾害损失严重地区对口支援和重大工程对口支援三种形式[14];李曦辉（2019）将“对口支援”分为特殊民族地区全面性对口支援、重大工程实施地区补偿性对口支援、贫困地区发展性对口支援、基本公共服务落后地区专项性对口支援、严重灾害地区应急性对口支援等五类[15];此外，还可以分为省际对口支援和省内对口支援[16];等等。 。同时，中国的地区间横向带动是系统化、全方位的，不仅有发达地区对欠发达地区的带动，还有对特殊困难地区（如受灾、疫情、环境治理等）的带动，具体的项目涉及社会发展经济的各领域、各方面，相关政策和实践并不局限于“对口支援”。

如何系统总结中国地区间横向带动实践是一个难题。在开放条件下，一个地区财富的积累不仅取决于其自身经济生产系统的运行，还受其发展能力和环境的影响，同时地区间的收入分配也是重要影响因素。因此，本文尝试从经济生产领域、收入分配领域、发展能力和发展环境四个方面分析发达地区对欠发达地区（或特殊困难地区）经济社会发展的全面带动，进而探悉中国地区间横向带动体系所体现的制度优势。本文做这样的划分是为了体现中国地区间横向带动的系统性，但也带来交叉性问题，收入分配领域的地区间横向带动主要是指财政资金的横向转移支付需要说明的是，不同于多数“对口支援”相关文献中的广义“转移支付”（即几乎包括所有的“对口支援”项目），本文的“转移支付”是狭义的（即只是财政资金的转移支付）。 ，而财政资金的转移支付在其他方面（经济生产领域、发展能力和发展环境的带动）也是存在的。为解决这一问题，考虑到财政资金横向转移支付在对特殊困难地区的带动中具有更突出的作用，本文主要通过对特殊困难地区带动的实践说明收入分配领域的带动与对欠发达地区的带动类似，对特殊困难地区也有经济生产领域、发展能力和发展环境的带动。 ，主要通过对欠发达地区带动的实践说明经济生产领域、发展能力和发展环境的带动与对特殊困难地区的带动类似，对欠发达区也有收入分配领域的带动。 。

1.经济生产领域的带动：产业扶持与就业对接

地区间经济生产领域的横向带动主要是通过资金、技术及人力资本等生产要素的跨区域流动和配置，实现发达地区对欠发达地区的产业扶持，进而促进欠发达地区的经济和就业增长，直接提高当地居民的收入和生活水平。这方面的政策和实践很多，其中“闽宁模式”便是成功的典范。

“闽宁模式”是福建省对口支援宁夏回族自治区的简称，是中国地区间横向带动的成功范例。1996年福建省与宁夏回族自治区建立对口扶贫协作关系，为“闽宁模式”的发展拉开了序幕。1998年，福建省利用改革开放的新鲜经验以及资金、人才、技术等要素，开始在宁夏发展资源开发型、劳动密集型农产品加工项目，如菌草产业等。2001年，宁夏回族自治区闽宁镇成立闽宁镇是宁夏回族自治区银川市永宁县下辖的一个乡镇级行政单位，2001年12月正式成立，是福建和宁夏合作示范镇，也是扶贫小镇。 。近年来，随着两地协作领域的不断拓宽，闽宁镇已经形成了“特色种植、特色养殖、劳务产业、光伏产业、旅游产业”五大产业;6.6万贫困地区的移民群众通过阳光培训和劳务对接等项目从大山走到平原，居民工资性收入不断提高，近年来，每年可获得的劳务收入总量超过2.5亿元;在闽宁模式的推动下，2016年底，提前三年实现了脱贫目标，产业结构实现了优化升级[17]。据国家统计局永宁调查队的统计，建镇初期农民人均可支配收入仅500元，2017年已达12 855元数据来源于永宁县统计局（2018年2月）。 ，17年翻了近26倍。

二十多年来，“闽宁模式”一直在不断创新，从一开始基础的财政援助到人才、资金、技术帮扶，再到进一步的产业合作，实现从“输血式扶贫”到“造血式扶贫”的伟大跨越，有效地推进了地区经济协作向更深层次发展，创造了发达地区与欠发达地区互动发展、互惠双赢的全新模式，不但促进了欠发达地区的经济增长，还有效提升了其发展能力。“闽宁模式”是中国缩小地区之间差距、实现区域均衡发展的成功案例，该模式不仅减少了中央政府的财政压力，解决了欠发达地区因贫困而引发的一系列问题，而且充分利用并结合了两地的优势资源，充分显现了“先富带后富”的成效。2016年7月19日，习近平总书记在宁夏视察期间专程到闽宁镇实地考察，并作出重要指示：“闽宁镇从当年的‘干沙滩变成了今天的‘金沙滩，探索出了一条康庄大道，我们要把这个宝贵经验向全国推广。”

发达地区对欠发达地区在生产领域的带动，不仅在于产业扶持，还体现在就业方面的对接与援助等方面。由于信息不对称、就业观念等原因，中國就业市场一度出现“东部招工难，中西部就业难”的形势。面对这种情况，上海市开展“就业扶贫”项目，通过与西部地区政府之间的配合与协作，上海市中小企业技术人才引进服务中心（简称“上海企服中心”）负责联系上海企业，并与西部省份尤其是云南省的部分高职学校建立合作机制，将中西部的高职毕业生引入上海企业就业。除了“对口引进”的就业方式，上海还采取增加投资的方式改善中西部就业情况。在沪企业积极参与对中西部就业扶贫项目，如上海电气集团、上海大众、上海联华制药等企业在云南实施了战略性投资，白猫、汇丽等上海大型企业集团则分别投资大量资金在三峡库区建厂。发达地区通过引入劳动力、投资建厂等方式，缓解了地区就业市场不均衡的现象，促进了地区间劳动力资源的合理分配，实现的双赢。尤其是对欠发达地区而言，不仅缓解了就业难问题，增加了居民收入，而且提高了人力资本水平，增强了自我发展能力。

2.收入分配领域的带动：灾后重建与生态补偿

这里主要分析在实践中取得显著成效的“灾后救援和重建”和“流域横向生态补偿”两种专项财政资金横向转移支付方式。

自然灾害的发生将严重损害地区经济社会发展，受灾地区灾后的救援与重建不能仅仅依靠中央政府拨款的方式来解决，需要社会各界的参与和支持。作为社会主义国家，中国对受灾地区向来是“一方有难，八方支援”。在中央的统一部署下，各未受灾地区设立专项财政资金，并组织社会机构、慈善资金等帮助对口受灾地区的经济社会发展，并建立长效合作机制，不仅妥善解决受灾群众的基本生活问题，而且积极帮助受灾地区重建家园、恢复生产。

以“汶川地震”的灾后救援和重建为例。汶川位于川西地区，地形复杂、交通不便，灾难不仅造成了大量的人口死亡、物资损失，也使得救援工作变得格外困难。灾区重建更是一项庞大而艰巨的工程，除了资金问题外，灾区重建的人员、技术等都是极度缺乏的。为此，中央建立横向对口支援机制，东中部省份对口支援灾区各县市，分别用其上一年度财政收入的1%援助一个重灾县，为灾区群众修建临时住所，协助灾区政府进行灾区重建、恢复和发展，并及时向灾区提供人员支持、技术指导等。据统计，在地震后的一年时间里，各对口支援省市的总投资金额达584.81亿元，重建项目共计2 376个;其中，已开工对口支援项目1 530个，占对口支援项目总数的64.39%;已建成对口支援项目354个， 占对口支援项目总数的14.9%数据资料引自《四川省对口支援办公室关于2009年上半年18个省（市）对口支援工作进展情况的报告》（川对援办〔2009〕29号）。 。对口支援项目涵盖了基础设施、教育、文化、医疗等多个领域，同时在特色产业、文化建设、生态旅游等方面也达成了交流与合作。以北京市为例，“汶川地震后”，北京协助灾区建设了100多个援建项目，涉及民生、基建、新农村等多领域，并在发展教育、产业合作、家园重建等方面设立专项资金，促进了两地之间的深度合作。

灾后救援和重建专项资金的大力支持，充分体现了在面对自然灾难或危机事件时地区间互相支援的民族情怀和团结共进的奋斗精神。而随着社会生产力水平的快速提升，人类社会发展面临的资源环境约束日益趋紧，这就需要一些地区为了保护整体的生态环境而牺牲自身的经济利益，这种牺牲理应得到受益地区的经济补偿，即横向生态补偿。目前，中国的横向生态补偿实践主要集中在流域生态补偿，其中“新安江模式”取得了显著成效，并在2018年入选中国“改革开放40年地方改革创新40案例”。如今，“新安江模式”已在中国其他5条流域和多个省份推广[18]。

发源于黄山市休宁县的新安江，干流总长359公里，自西向东流经皖浙两省。2011 年 9 月，财政部、环保部正式印发《新安江流域水环境补偿试点实施方案》，拉开了中国跨省流域生态补偿试点的帷幕。“新安江模式”的显著特点是“纵横结合，双向补偿”，即中央财政的纵向补偿与地区间的横向补偿相结合，横向补偿具有双向性（最终补偿方向由生态环境治理结果决定）：2012—2014年的首轮试点，中央政府和安徽、浙江两省以水质“约法”，共同设立环境补偿基金，中央财政每年出资 3 亿元，安徽、浙江两省每年分别出资 1 亿元;年度水质达到考核标准，浙江省拨付给安徽省 1 亿元，反之安徽省拨付给浙江省 1 亿元;中央财政 3 亿元全部拨付安徽省。2015—2017年的第二轮试点，安徽、浙江两省的出资金额增加为2亿元。通过两轮试点，“新安江模式”基本形成了一套可复制、可推广的水环境生态补偿经验做法，入选全国十大改革案例，写入中央《生态文明体制改革总体方案》，新安江的生态环境获得了显著的改善[19]，新安江已经成为全国水质最好的河流之一[20]。

3.发展能力的带动：人才和智力支持

一个地区的经济发展，除自然资源禀赋外，人力资源是关键的决定因素之一。然而，越不发达的地区人力资本往往越薄弱，而较低的人力资本水平制约了欠发达地区后发优势的发挥，极易增强区域发展的不平衡性。因此，要培育欠发达地区自身的发展能力首先必须提高其人力资本水平。新中国成立以来，发达地区对欠发达地区的人才和智力支持从未间断过，极大地促进了发达地区发展能力的提高。其中，在教育、医疗领域的人才支持显著提升了欠发达地区的人力资本积累能力和水平，干部及管理人才的援助和交流显著提升了欠发达地区的社会治理和经济管理能力和水平。

在教育人才支持方面，突出体现在各地区高等院校间的对口支援上。以北京大学对口支援新疆石河子大学为例。石河子大学是一所位于新疆维吾尔族自治区石河子市的综合性大学。由于教学水平、资金投入、师资力量、科研实力的限制，该校的教育水平相比其他高校而言较为落后。2001年，教育部指定北京大学对口支援石河子大学。17年来，北京大学先后派出数百名教师前往石河子大学讲授课程、举办讲座、指导课程建设、支教等，大大提高了石河子大学的教学质量。为解决石河子大学师资力量薄弱问题，建立了北京大学新疆研究生培养基地作为师资储备基地，培养高层次教师。除此之外，两校建立长期交流机制，石河子大学每年选拔优秀本科生进入北京大学插班学习，增进两校友谊，促进两校学生间的学习交流，提高学生的培养质量。在北京大学的支援与帮助下，石河子大学在教学水平、师资力量、学生素质等方面取得了突飞猛进的发展，实现了多学科的跨越式发展，也大大提高了新疆地区的人才培养和人力资本水平。

在医疗人才支持方面，以北京市医疗人才对口支援西藏为例。北京市对西藏地区的医疗援助是从新中国成立初期便开始的。20世纪50年代初，藏区物资匮乏、医疗水平低，北京市选派了大批优秀的医务人员进藏，协助藏区人民建立卫生医疗机构，改善藏区的医疗质量。1994年，党中央正式实施“对口支援西藏”政策后，北京市进一步对口支援拉萨市。2014年，北京市选派百余名医疗骨干进藏，大大提高了拉萨地区医疗水平的软实力。2015年，北京市进一步创新医疗人才支援机制，采取“医疗人才组团式”对口支援的方式，选派30余名医疗骨干组建成援藏队伍对口支援萨拉市人民医院，团队成员既包括专业技术人才，也包括综合管理人才。除此之外，还设立了援藏考核评价机制、导师制等，积极开展专家讲座和讨论，大大提升了拉萨市医疗队伍的业务素质，提高了医疗服务能力和效率。2017年，拉萨市人民医院顺利通过三甲医院预评审，医院的各项评价指标均达到较高水平。

在干部人才支持方面，“援藏干部”“援青干部”即是典型代表。从“进藏建设”到“轮换进藏”再到“定期轮换援藏”[21]，已有九批“援藏干部”进藏，各行各业、成千上万的优秀干部人才为西藏的繁荣发展作出了不可磨滅的巨大贡献。“援藏干部”不但想方设法帮农牧民增收致富，还带来了先进的行政管理、经济管理、社会管理理念和技术，极大提升了当地的治理能力和发展能力。同时，还采取“请进来授课”“派出去培训”和“结合援藏岗位带徒弟”等方式提高当地干部的管理能力，积极培养“不走”的干部队伍。比如，南京市采取“干部出去学”的方式，截至2014年选派墨竹工卡县 113 名党政领导干部赴南京轮训、39 名党政干部赴南京挂职锻炼、78 名村干部赴南京参观考察;辽宁、河北等援藏工作队组织受援地基层干部、专业技术人员和农牧民致富带头人、行业发展领头人到内地学习培训[22]。

4.发展环境的带动：基础设施和公共服务改善

一个地区的经济发展，除了受制于自然生态环境外，还受到经济基础和社会环境的影响。欠发达地区由于经济基础薄弱，在基础设施建设和公共服务方面也处于落后状态，要带动其经济起飞，必须改善其发展环境。在地区之间的对口支援中，基础设施建设和公共服务供给往往是重要的内容，实践中也取得了显著成效。

发达地区帮助欠发达地区完善基础设施建设的例子不胜枚举。比如，上海市推行的“温饱试点村”项目。“温饱试点村”是上海对口支援中西部地区的一大创新。1998—2000年，上海市以改善贫困地区基本生活条件为目标，通过“小额贷款”等经济手段，在云南省红河、文山、思茅等地州的22个国家重点扶持的贫困县建立了401个“温饱试点村”[23]。“温饱试点村”建设涵盖了学校、卫生室、沼气池、特色产业多个子项目，形成了一批具有特色的乡村，如“沼气普及村”“生态环境村”“养猪示范村”“特色甜瓜村”等。

在教育服务方面，地区间的对口支援促进了教育资源的合理分配和区域均等化。以新疆为例，2011年到2015年19个对口援建省市共计规划投入教育援疆资金82.22亿元，援助内容包括建设学校、完善教育硬件设施，资金规模占对口援疆资金总额的12.87%[24]。除此之外，发达地区还通过多种方式支援新疆的教育建设，如“援疆学科建设”和“对口支援西部高校计划”等高校对口支援项目，安排对口招生计划，疆内教师和管理人员赴内地培训以及疆内发达地区对欠发达地区的援助等。发达地区对新疆的教育援助在很大程度上促进了新疆教育事业的发展和人力资源的开发。

三、地区间横向带动体系：中国特色社会主义制度优势的显著体现

“对口支援”是中国地区间横向带动的主要形式和显著特征，早期的一些研究认为，“对口支援”实质上是一种横向财政转移支付行为，应将其改进为规范的横向财政转移支付[25-26];另一些研究则认为中国不具备建立横向财政转移支付制度的条件，“对口支援”不宜制度化为横向财政转移支付[26-27]。从上述分析可以看出，中国的地区间横向带动是系统化和全方位的，并不局限于“对口支援”，更不仅仅是横向财政转移支付。发达地区对欠发达地区和特殊困难地区为表述的方便，下文将“欠发达地区和特殊困难地区”统称为“欠发达地区”。 不但有专项财政资金转移支付，还在经济生产领域有直接的产业和就业促进，也在发展能力和发展环境上有显著的提升和改善（参见表1）。同时，各方面的带动并不是孤立的，而是相互融合和支持的，比如“对口支援”就包括了财政转移支付、产业和就业扶持、人才和智力支持以及基础设施和公共服务改善等方方面面。因此，不同于西方一些发达国家（如德国）仅限于地方间财政资金划拨和分配的横向转移支付制度，中国地区之间的援助不是仅仅为维持社会稳定的“平均主义”，也不是某些学者认为的“政治性馈赠”[28]，而是要带动欠发达地区和困难地区在共同发展中实现共同富裕。因此，笔者认为用“带动”一词更能准确表达这种治理体系的内涵和特征，而且中国地区间横向带动体系也充分体现了中国特色社会主义的制度优势。

党的十九届四中全会系统总结了中国国家制度和国家治理体系13个方面的主要显著优势，地区间横向带动体系至少体现了以下方面的制度优势：

一是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”。“中央发起（号召）、地方积极行动（响应）”是中国地区间横向带动的显著特点，党中央和各地方党委在地区间横向带动中所起的领导、统筹、协调作用毋庸置疑，没有党的统一领导，地区间横向带动的系统化、有效性都无从谈起。“坚持党的集中统一领导”并不是一句空话。首先，必须是正确的领导。在中国，共同繁荣、协调发展、公平正义已经成为广大民众的基本价值共识[29]，“先富带后富”是社会主义发展的必然要求，因此，地区间横向带动的政策制度能够得到各经济主体的积极响应和广大人民的支持。其次，必须是科学的领导。在地区间横向带动体系构建中，形成了行之有效的动力机制、任务分配机制、府际沟通机制和利益协调机制[29]，并给予组织保障、制度保障和资金保障[30]，使各项工作得以顺利展开并取得显著成效。

二是“坚持全国一盘棋，调动各方面积极性，集中力量办大事的显著优势”。这一点在“汶川地震”灾后救援和重建中表现得尤为突出。灾后重建被称为“世界性难题”，以汶川地震为代表的中国式灾后重建创造了令世人惊叹的“中国力量”“中国速度”和“中国奇迹”，其中“一省帮一重灾县”的对口援建以及全国人民的大力支持功不可没[31]。作为社会主义国家，中国在“调动各方面积极性，集中力量办大事”方面具有显著优势。具体在地区间横向带动中，动员话语包括“政治稳定的话语”“政治团结的话语”和“共同富裕的话语”等[30]，政治动员机制和道德情感规约机制凝聚了人心，也协调了各方利益[16];同时，基于“合法性机制”形成了相对稳定和有效的组织结构和工作机构[32]，以顺利推进各项工作。

三是“坚持各民族一律平等，铸牢中华民族共同体意识，实现共同团结奋斗、共同繁荣发展的显著优势”。“对口支援”是从支援边疆民族地区开始的。由于历史原因，少数民族地区经济发展相对落后，发达地区支援和带动民族地区发展本身就承载着“民族平等”“民族团结”“共同繁榮”等价值理念[33]。地区间的横向带动，不但会促进各民族的经济文化交流，而且必然会形成事实上的利益共同体，进而有利于增强各地区民众的中华民族共同体意识。

四是“坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展和按劳分配为主体、多种分配方式并存，把社会主义制度和市场经济有机结合起来，不断解放和发展社会生产力的显著优势”。在中国的地区间横向带动中，国有企业发挥了重要作用，也带动了民营企业的积极参与。国有企业积极参与带动欠发达地区发展，既是政治行为，也受公益驱动[33]。随着中国特色社会主义市场经济体制的建立和完善，地区间横向带动也引入了市场机制，实践中的“双赢”案例和模式不断增多。长远来看，中国的地区间横向带动不是牺牲发达地区的利益换取欠发达地区的发展，不但解放和发展了欠发达地区的社会生产力，发达地区也从中获益，逐步走向共同繁荣和共同富裕。

五是“坚持共同的理想信念、价值理念、道德观念，弘扬中华优秀传统文化、革命文化、社会主义先进文化，促进全体人民在思想上精神上紧紧团结在一起的显著优势”。地区间横向带动不但是“大一统”“四海一家”“兄弟姐妹一家亲”等中华优秀传统观念的体现和践行，也是“共同富裕”“讲政治”“顾大局”“艰苦奋斗”等社会主义先进文化的体现和践行。地区间横向带动不但建立了新型地方府际关系，扩展了地区间横向的政治、经济联系[13]，而且能使广大群众切实体验到社会主义制度和文化的优越性，有利于全体人民对中国特色社会主义的制度认同、文化认同，进而团结奋斗，齐心协力实现共同富裕。

六是“坚持以人民为中心的发展思想，不断保障和改善民生、增进人民福祉，走共同富裕道路的显著优势”。地区间横向带动本身就是实现共同富裕的重要路径，同时，中国的地区间横向带动是以人民为中心的。地区间横向带动不是简单地“给钱”，还要提高欠发达地区的发展能力，提升其人力资本水平，使欠发达地区的人民具有自我发展、自我致富的能力;也要改善欠发达地区的发展环境，完善其基础设施和公共服务，提高欠发达地区人民的生活质量，不断增强其幸福感获得感。

七是“坚持改革创新、与时俱进，善于自我完善、自我发展，使社会始终充满生机活力的显著优势”。从世界范围看，“对口支援”显然是一种制度和实践创新[32]。从中国地区间横向带动的发展历程看，是不断自我完善的。其中，有对国外先进经验的借鉴，但更多的是基于中国国情的创新，比如前文提到的“闽宁模式”“新安江模式”“上海企服中心”“墨竹工卡干部出去学”“温饱试点村”等等。中国幅员辽阔，区域差异显著，地区间横向带动的实践不拘泥于统一的模式，因时因地制宜，必将涌现更多的新模式、新样本。

八是“坚持德才兼备、选贤任能，聚天下英才而用之，培养造就更多更优秀人才的显著优势”。在“对口支援”中，具有中国特色的干部和专业技术人才双向交流无疑有利于优秀人才的成长。从发达地区选派优秀年轻干部和专业技术人才到欠发达地区工作，是培养锻炼年轻干部和技术人才的重要途径，可以提高其在多区域多岗位的适应能力、解决实际问题的能力以及管控个人情绪的能力等[34];同样，选派欠发达地区的优秀年轻干部和专业技术人才到发达地区工作，也有利欠发达地区本土干部和技术人才的迅速成长。

四、完善地区间横向带动体系和机制：促进国家治理体系和治理能力现代化

地区间横向带动体系是国家治理体系的重要组成部分，集中体现了中国特色社会主义制度的显著优势。但也应看到中国特色社会主义制度仍需进一步完善，国家治理体系和治理能力的现代化仍需加快推进。目前，中国地区间横向带动体系及其机制还存在一些问题和不足，亟待着手解决，以进一步发挥国家制度和国家治理的显著优势。

1.目前地区间横向带动存在的问题

大量文献对“对口支援”存在的问题进行了研究，概括起来主要在于法律制度和运行机制不完善。法律制度方面， 缺少专项立法，已有的法规政策未能形成体系，缺乏协调性;運行机制方面，过于依赖行政权威，执行和激励机制不健全，进出和管理机制不完善，监督和反馈机制不到位，评估和补偿机制缺位[14][25][30]。从本文分析的框架来讲，中国地区间横向带动实践中主要存在以下问题和不足：

首先从经济生产领域的带动来看，产业扶持的推广存在一定障碍，就业对接对人力资本水平的提升不足。“闽宁模式”通过多年的运行已经取得了较好成效，带动了欠发达地区的经济发展，显著提高了当地人民的生活水平。但目前 “闽宁模式”的复制和推广存在一定的困难。一方面，在扶持形式上，“闽宁模式”利用了宁夏地区劳动力充足以及自然资源和生态环境的比较优势，但是，目前很多欠发达地区的比较优势并不明显，较难选择适当的产业进行扶持;另一方面，欠发达地区的软硬环境较差，如基础设施不配套、思想观念较为陈旧等，限制了一些产业扶持项目的实施。在就业对接上，更多的是通过投资建厂简单地解决欠发达地区“就业难”的问题，而没有充分考虑当地比较优势的发挥和人力资源的开发。

其次从收入分配领域的带动来看，没有形成制度化的规范体系，存在专项资金监管不到位、使用不规范、效果缺评估等问题。灾后救援和重建专项资金主要来源于地区政府的财政划拨，由于财政专项资金的相关法律法规有待完善，很多地区并未完全采取“专款专用”的方式进行资金管理和使用，加上资金管理信息的不透明，助长了某些官员的贪污腐败行为;同时，对专项资金的具体使用情况也没有持续有效的跟踪。横向生态补偿还处于试点阶段，缺乏相关法律法规支撑，补偿标准核算体系和配套制度也需完善。此外，从发达地区对欠发达地区的财政转移支付看，发达地区的主动性较低，主要是中央的政策驱动，呈现出一定的“强制对口性”和“被动性支持性”。

再次从发展能力的带动来看，人才和智力支持存在人员流动性较大、主动性较低以及对当地人才培育不足等问题。发达地区对欠发达地区的人才援助，无论是党政干部还是专业技术人才，都具有一定的政策强制性，并且一般采取一年或三年的轮换制，有的可能才刚刚熟悉环境就回去了，这样不利于人才更好地发挥作用，也不利于对当地人才的持续培养。同时，人才援助以输入为主，“人才输入”促进了欠发达地区的发展，但也在一定程度上强化了欠发达地区对发达地区的依赖性，不利于当地人力资源的开发。此外，人才支持的领域有待进一步拓展，比如教育领域通常更注重高等教育人才的培养和交流，而对基础教育的人才援助往往不足。

最后从发展环境的带动来看，基础设施和公共服务的改善存在“重硬件、轻软件”“重建设、轻维护”等问题。发达地区对欠发达地区基础设施建设和公共服务供给的投入主要用于各个领域的硬件建设，而对相关软件及后期维护的投入不足。比如，在教育领域，更多的是投资学校的硬件设施建设，在教师资源、教育理念方面的投入较少。这种情况在农村基础设施建设中更为明显，未考虑当地农村的生活环境以及后期维护管理的困难，大量投入资金建设硬件设施，表现出一定“为任务而建设”的盲目性，如新农村建设中兴建了不少道路、公厕以及图书馆等设施，但忽视其后期维护和使用效率。

总体来看，地区间横向带动实践出现上述问题的原因主要在于三个方面：一是主要依靠政府政策驱动，市场机制引入不足，且缺乏有效的激励和补偿机制，导致行为主体（主要是带动地区）的主动性较弱和资源配置效率有待提高;二是由于具体的带动项目通常具有任务性质，带动地区在实施过程中往往只重视项目建设本身，而忽视项目在被带动地区的有效性和持续性，导致对被带地区的长远发展带动不足，“造血”功能有待加强;三是由于相关法律和规范、标准等缺失或不完善，加上带动项目多种多样，对具体项目的管理规范性不足，尤其是对财政专项资金的管理不到位，导致资金使用效率有待提高。地区间横向带动是一个长期的过程，也应是一个不断完善的过程;要在推进国家治理体系和治理能力现代化中完善地区间横向带动体系和创新地区间横向带动机制，也要通过地区间横向带动体系和机制的优化促进国家治理体系和治理能力的现代化。

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Abstract： Horizontal support between regions is an important path to solve regional imbalanced and insufficient development problem so as to realize common prosperity. Since the founding of new China， the significant advantages of national system of the socialism with Chinese characteristics and national governance system are embodied by systematic and overall support system supporting less-developed area and specially impoverished area in the perspective of economic production field， income distribution field， development capacity and development environment and so on through horizontal support practice via main and obvious form of “region to region support”. Currently， there are some problems and deficiencies in horizontal support between regions in the practice of China， the governments should continuously perfect the system and mechanism for horizontal support between regions， boost the modernization of national governance system and governance capacity， uphold the organic unity of the Party leadership， people managing national affairs and legally running the state， strengthen the self-conscious ideology of all Chinese for “the rich people in advance helping poor people”， improve the relationship between governments and between government and enterprises， attain the goal of boosting peoples living level to drive the enthusiasm of more economic entities， promote the efficiency of resources allocation， perfect institutional construction， and standardize the management for projects and capital.

Key words： horizontal support between regions; common prosperity; region to region support; institutional advantage; national governance modernization; Fujian and Ningxia Model; Xinanjiang Model

CLC number：F061.3;F120Document code： AArticle ID：  1674-8131（2020）01-0019-12

（编辑：夏冬）