孙昕航 赵翠萍

摘要：从集体产权的制度特性出发，通过对其一般性及特殊性两方面比较，应用产权制度理论对我国农村集体产权存在的困境进行了分析，认为农村股份合作制机理顺应了集体产权制度改革逻辑，能够有效弥补产权模糊和虚置的缺陷，并在保障公平性基础上，巩固集体经济主导地位。提出农村股份合作制，应本着充分尊重农民意愿原则因地制宜的发展、现阶段应置于原集体所有界限内规范发展、未来可考虑差别赋权下有条件放开股权流转。

关键词：产权制度理论;集体产权制度改革;农村股份合作制

2015年以来，以中共中央国务院颁布的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》（中发[2016]37号）为标志，农村集体产权制度改革进程在全国范围内铺开。股份合作制则是贯穿改革始终的基本思路。农村股份合作制是在传统合作社基础上，吸收股份制因素，以农村集体资产入股方式形成的一种创新型产权制度。自1984年在山东周村试验区发端以来，这一自下而上的诱致型制度变革在争议声中逐渐完善。其实质是对农村集体产权困境的应对，是对农村集体经济和产权制度的修补和完善。一方面，盘活了沉睡的农村集体资产;另一方面，赋予了农民对集体资产股份的占有、收益、有偿退出及抵押、担保、继承权并完善了权能。本文从农村集体产权困境出发，以其制度特性为切入点，对股份合作制如何顺应农村集体产权制度改革的逻辑给出了一个解释。

一、我国农村集体产权的制度特性

我国改革前的农村集体产权具备产权的一般屙陛，即排他性、可分割性和限定程度的可转让性，同时具有一定的特殊性，即模糊性、虚置性和社区封闭性。

首先，排他性界定产权边界，决定产权明晰程度。农村集体经济组织拥有集体资产的所有权，组织之外的成员不能对集体资产实施占有、使用、受益、管理、处置等行为，因此，我国农村集体产权在不同村庄之间具有排他性。然而，产权在村集体内部却是共同共有的，造成集体产权的模糊性，并给资源利用带来外部效应。此外，产权模糊会引发产权“异化”，最终导致产权虚置。

其次，产权的可分割性能够增加财产的有用性。例如，土地的“三权分置”，利用产权可分割性，来解决兼业农户后顾之忧，达到促成规模化经营的目的。同理，在明确产权的基础上，将农村集体产权分割细化，之后再把分割后的一部分权利进行联合或合作，形成多种形式的产权制度安排，从而探索农村集体产权的有效实现形式，这也是为什么农村股份合作制中“合作制”与以往合作化道路的不同。而“产权往往只有在能被分割的情况下，才能有效利用大规模集中的财产”。因此，农村集体产权制度改革要通过分割产权，提高资源配置效率，获得规模效益。

最后，产权的可转让洼把资源从低价值使用者手中转移到高价值使用者手中，以充分发挥其潜能，这也是为什么要“分权、赋权、活权、保权”。但是我国农村集体产权具有很强的社区封闭性，成员个体对于集体资产没有所有权，且其产权不能随意流转到集体组织之外。实质上，这就是个人产权的残缺。换言之，集体经济组织成员一旦脱离了社区，就丧失了“社区成员”身份，导致一部分成员对其他成员劳动积累的剥夺，从而激化农转非过程中“去”与“留”的矛盾。与此同时，社区劳动力难以向外部转移，不利于分工分业的发展。说到底，是产权流动障碍使人们缺乏离开社区的意愿和能力，最终形成社区封闭性这一我国农村集体产权所特有的属性。

二、我国农村集体产权的固有困境

（一）集体产权的模糊性导致集体资产流失

集体产权的模糊性表现为三方面，分别是集体资产模糊、集体所有概念模糊以及成员资格界定模糊。首先，我国农村集体资产存量和质量是模糊的，虽然总量可观，但账实不符情况严重。其次，集体所有概念是模糊的。由于共有产权效率低于私有产权，并给资源利用带来外部效应，故而出现“人人有，而人人无份”的矛盾。最后，集体成员资格认定模糊，且其对集体资产的权利是否均等模糊，这不利于统一集体产权明晰到个人的标准，并增加农村基层治理问题复杂性和工作难度，易引发利益纠纷。

总的来说，集体产权模糊性会导致集体资产流失。具体而言，集体产权模糊后果有三：一是出现“搭便车”行为。新制度经济学认为，“当稀缺资源的所有制是共有时，排他性和可让渡性都是不存在的，没有人会节约使用一种共有资源，也没有人有权将资源的所有制安排给其他人。”这是监管缺位的诱因，更为侵蚀与浪费集体资产行为提供了便利。换言之，权利与义务不对等变相鼓励了占用、浪费集体资产的行为。而奥尔森（2011）的“集体行为困境”理论也应证了这一点。二是随着农村土地被大规模征用，农民得到的补偿不能满足其生活发展需要，被征用的土地进入二、三级市场后获取的巨大收益使農民心理和政治生态失衡。与这一变化相适应，第三个后果是村集体资产积累的增加速度远快于资产管理委员会监管机制的完善进度，使得侵占集体资产行为被监督、被举报、被惩戒的风险较低，易引发“合谋”行为，造成集体资产严重流失。

（二）集体产权“虚置”导致集体成员缺乏实际控制权

产权“虚置”是指只强调集体所有而不讲成员权利，从而催生出一个凌驾于成员之上虚幻的集体，使成员和集体相对立，失去制度基础。正如巴泽尔（1993）所说，当集体资产的控制权归属难以明确界定到具体所有者，那部分没有界定清楚的控制权就落入了“公共领域”，成为“虚置”的产权。集体产权的“虚置”具有两重性。这实质上源自集体产权模糊的两重性，因为对集体资产的广大所有者（普通集体成员）来说，产权是模糊的;但对少数代表集体行使权利、对外交易的人来说，产权是清晰。相应的，对共同享有集体产权的普通集体成员来说，集体产权是“虚置”的，作为集体资产所有者的集体成员没有管理处置集体资产的发言权，也没享受到集体资产带来的收益，故而缺乏主人翁意识。

产权“虚置”是集体成员丧失对集体资产实际控制权的根源。随着农村人口流动现象增多，一些地方，特别是城郊农村，集体成员与自治成员的重合度逐步下降，乡村政府实际控制那些落入“公共领域”的集体资产，基层群众自治制度难以规范，村委会自治职能地位被行政职能所淹没，从而导致产权“异化”。所有者缺位难以对经营管理层进行有效监督，当集体成员的代理人（村干部）“反仆为主”时，真正的集体成员反而丧失了集体资产控制权。

（三）集体产权的社区封闭性阻碍集体资产增值

我国农村集体资产的产权结构是封闭的。究其根源，在于对内部成员而言，集體产权是“天赋”的且无偿配置的，因此，集体产权可转让性受到禁止或限制。对此，叶兴庆，周旭英（2019）指出，一方面，社区封闭性虽然有利于防止农民过早地转让集体资产份额而遭受损失，同时利于增强集体经济组织承担社会功能的经济能力;但另一方面，会导致集体经济组织成员不能用脚投票而产生治理问题。

集体产权的社区封闭性意味着产权残缺，这从根本上导致了产权的不经济、不高效。此外，集体经济组织抵抗危机和风险能力较弱，在市场经济体制下，要优化要素组合，就需要完善产权权能，以实现有条件的流转。否则，集体资产仍是“僵化的资产”，难以保值增值。

三、股份合作制能有效弥补我国农村集体产权制度固有缺陷

（一）股份合作制弥补产权模糊及虚置的缺陷，提高经济发展效率

将股份制的管理办法引入合作制领域，提高产权结构开放性，能有效解决产权模糊及虚置问题。首先，引入股份制来明晰集体产权，以农村集体资产按份共有取代过去的共同共有。而集体经济组织成员按其量化份额享有对集体资产的权利，有利于进一步分离农民的经济身份和社会身份。奥斯特罗姆（2012）的公共池塘资源理论也说明清晰界定边界有助于在应对搭便车、规避责任等机会主义行为诱惑环境中实现持续维护共同利益的目的。其次，股份合作制使得集体经济实现了劳动与资金双重联合，赋予农民更多财产权利，使其成为集体资产管理主体和集体经济受益对象。集体产权的控制权重新回归集体成员，解决了产权虚置问题。再次，基于产权的可分割性，股份合作制扩大了农村集体经济组织创办的乡镇股份制企业的融资渠道，通过将这些企业的产权分割为较小投资者（普通农户）能够负担的股份，重大项目和基础设施所需的巨额资本就可以聚集起来，不必依赖于引进社会大额资本，更好保护农村集体资产不被社会资本吞噬。最后，股份合作制借鉴股份制企业经营管理体制，实现政社分离。而按股分红将集体经济发展水平同集体成员收益直接挂钩，提高集体成员关注集体经济发展状况的积极性，从而形成对集体经济的刚性监督机制。平均主义并不代表公平，综合考虑投入的财产，劳动及其他要素后，差异化分红，才是相对公平，才能激发集体成员的主观能动性，搞活集体经济。正是因为我国农村集体产权具有可分割性，才为农民以土地经营权人股，由“农民”变“股民”提供了可能。与此同时，集体与成员间的“大河”与“小河”关系，使集体成员不再局限于短期利益，而倾向于追求集体经济本身的积累壮大，及提高集体经济发展效率。

（二）股份合作制保障公平性，巩固集体经济主导地位

一方面，农村集体资产是否能够在公平性的基础上实现社会保障服务功能，直接关系到巩固公有制经济的主导地位，关系到集体经济的实力，而合作制是保证公平性的一道天然屏障。另一方面，目前农户居住的传统区域界限以及文化因素等决定了以乡村为单元开展合作制的应然性。于是，为了严格按照产权归属进行集体资产所有权确权，就要限定在集体经济组织内部，不宜突破原集体所有的界限。事实上，合作社制度本质特征是建立在合作意识基础上的交易联合，以公平为主，兼顾效率。故而，在合作社内部，无论股金多少也只能按照“一人一票”制参与民主决策。同时，合作社内部制度安排抵制资本成为营运主导力量。所以，在引入股份制同时保留合作制，是结合我国农村实情，既保障集体成员权益，以体现公平性，又巩固集体经济主导地位。

农村股份合作制具有经济发展和社会聚合双重意义。其在实践中的确产生了显著的正外部效应，这在村庄治理、要素优化配置和经济发展等方面均有所体现。因为股份制提高效率，合作制保障公平，所以，二者结合的股份合作制能够使农村集体经济形成自我积累、自我约束、自我发展的良性运行机制，现今及以后很长一段时期内，农村股份合作制将会是应对产权困境最有效的路径。

四、值得持续关注的两个问题及发展建议

作为全国农村集体产权制度改革试点之一，河南济源市在2019年2月份已开始颁发“农村集体经济组织登记证”。这意味着，我国农村集体经济组织作为法人中的第三类——特别法人，已经有了法人地位，“改革的‘最后一公里已经打通。”。值得注意的是，农村股份合作制在实践过程中，还存在一些争议和可完善空间。一方面，当前面临的棘手问题是集体股的去留问题。如果保留集体股会引发二次分配，加大改革阻力并埋下纠纷隐患。反之，不保留，则需另辟蹊径去解决公共事业经费开支问题，不过有试点开始尝试通过提取公积公益金等增加集体经济组织留存的方式来解决。另一方面，股权流转还是固化问题也引发学者热议，温铁军（2018）分析某市16年案例后认为，股权固化与村社原有集体经济制度内涵之间的内生性矛盾是股权纠纷现象的根源所在。但方志权（2014）认为，现阶段农村集体资产股权不宜对外开放流转，以防外来资金进入后控股农村集体经济。

针对争议，需要注意以下两点：一是股份合作制改革具体做法应充分尊重农民群众意见，支持农民创新创造，把选择权交给农民。二是股权流转应因地制宜，稳步推进，稳慎开展。未来，随着农村集体资产价值的不断显化，股权流转制度的不断健全，在风险可控的前提下放宽股权流转限制或有可能实现，但要注意“差别赋权”问题。诚然，实践中股份合作制存在的一些问题有其必然性和合理性，这是制度变迁与制约因素相互妥协的结果。但是，只要内在化的所得大于内在化的成本，产权的发展就有利于外部性内在化。因此说，现阶段，股份合作制顺应了农村集体产权制度改革逻辑，是应对农村集体产权困境的有效路径。