梁静

摘要：近年来西安市城市病问题日益严重，亟待解决，可与此同时区域内人口不断扩容，是继续接纳外来人口，享受人口红利，还是限制人口规模来缓解城市病这一顽固问题？西安市陷入了二难困境，本文论述了人口扩容与城市病问题的关系，揭示了人口规模和密度并非是引致城市病问题的主要原因，并给出了走出困境的对策。

Abstract： In recent years， the urban disease problem in Xi'an has become increasingly serious and needs to be solved urgently. At the same time， the population in the region continues to expand. Is it to continue to accept foreign population and enjoy the demographic dividend， or to limit the size of the population to alleviate the stubborn problem of urban disease？ Xi'an is in a dilemma. This article discusses the relationship between population expansion and urban disease， reveals that population size and density are not the main causes of urban disease， and gives countermeasures to get out of the dilemma.

关键词：西安;人口扩容;城市病;治理

Key words： Xi'an;population expansion;urban disease;governance

中图分类号：F299.21                                     文献标识码：A                                  文章编号：1006-4311（2020）10-0050-03

0  引言

人口即是城市竞争力的核心，也是城市发展的动力。对于一个城市来说其人口的数量、结构、空间分布与这个城市的经济发展、城市规划、经济发展、社会事业进步和公共资源配置、资源利用和环境保护等存在着密切关系，同时也对这个城市的长久发展有着深远影响。作为陕西省乃至整个中国西北地区首位城市的西安市，正面临着人口不断扩容和城市病治理的两难困境。

1  当前西安市现状

1.1 人口集聚效应明显，人口扩容趋势短期内无法逆转

一直以来西安都是中国西北的经济、文化和商业中心，是新亚欧大陆桥及黄河流域最大城市，现在更是实施西部大开发的桥头堡、丝绸之路经济带的起点和重要节点城市。人口聚集效应本身已非常明显，再加上自2017年3月以来西安出台了 “史上最宽松”的落户政策，人口规模更是显著增长，随着户籍新政不断升级，吸引来此落户和居住的人口也越来越多，据统计，西安市常住人口规模已经破了千万大关（如表1所示），而且仍然有增长后劲。

1.2 城市病问题严重

目前学界对城市病的共识是指：因为大城市人口过多而导致的一系列社会问题，这些问题包括：水资源不足、空气污染、交通拥堵严重、住房压力大、就医困难、学位短缺等方面，若不加以改善将会加剧城市负担、制约城市化的进一步发展以及引发居民身心疾病等，严重时甚至可能使得城市运转失灵，出现类似于系统崩溃而无法收拾的局面。

根据2018年，中国社科院财经战略研究院发布的《中国城市竞争力报告2017》，在“中国城市病最严重的十大城市”排行榜中西安赫然在列，排名紧随深圳、北京、上海等一线城市，名列第八。这一报告显示西安市在水资源数量、就医床位、入学学位等方面都存在较大缺口，同时住房压力、空气污染、交通拥堵这些指标也很糟糕。与此相印证的是国内外有些学者基于生态足迹理论研究得出结论，西安市當前处在生态赤字，以现有资源无法长久支撑现有人口的生态消费，即处在不可持续发展状态。

2  人口扩容和城市病治理关系概述

2.1 人口涌入大城市是城市化进程的必然结果

无论是基于城市发展的国际经验还是基于国内一线城市的发展实践来看，人口向大城市集聚都是一条普遍规律，尤其是在城市化的中后期。根据联合国公布的数据，从1950年至2015年，全世界30万-50万人口的小规模城市由129个增加到690个，仅增长了4.35倍，预测到2030年会增加到832个;而同一时期人口规模在1000万及以上的特大城市则从2个增加到29个，增长了13.5倍，预测到2030年会达到41个。纵观发达国家的城市化进程，我们也不难发现人口集聚是城市化进程的必然结果，以英国为例，伦敦1605平方公里的面积只占全英国国土比重的4.3%，可是人口却占到全英国人口的13.15%，日本的东京圈所在的关中地区，总面积不足1.7万平方公里，仅占日本国土总面积的4.2%左右，却居住了超过4300万人口，约占该国总人口数量的40%。法国也有15.9%的人口汇聚在巴黎，美国的纽约仅中心市区人口就占了全美总人口的2.7%。由此可见，当一个国家或地区的城市化水平达到一定程度后，大城市对人口的吸引力会增强，城市人口增多是必然结果，作为中国西北地区首位城市的西安市亦不能脱离这个规律，而去谋求以限制人口涌入的方式来减轻城市病。

2.2 人口扩容并非导致城市病的主因

在城市管理理论的发展历史上，一直有一个错误的认知：城市病是由于区域内人口数量太多造成的，即人口增多，对该区域内公共服务和基础设施的需求增长，供给就会显得相对不足，从而产生城市病问题，只要减少人口规模，城市病自然可以减轻甚至治愈。而事实上，城市病是由于城市管理服务跟不上城市人口增长的步伐造成的，人口总量和密度的增加并不是导致城市病的根本原因。从东京和香港等国际特大城市成功治理的经验来看，人口高密度城市要想避免城市病、实现城市机制的有效运转是可行的，而且纽约和伦敦等传统高密度城市人口仍然在继续增加，却并未使得这些区域内的城市病问题更加严峻，由此可见一个区域内人口规模及其密度的提高与城市病的严重程度是没有必然因果联系的。以西安自身为例，2017-2019年常住人口增加了约90万，几乎相当于一个中等城市的人口规模，但是蓝天个数却由2017年的153个，增加到了2019年的225个，空气质量较以往明显好转，污染程度也明显得到改善。

3  西安市两难困境的成因

3.1 城市规划与管理水平低

首先是基础设施较为薄弱。与其他14个副省级城市相比较，目前西安的基础设施建设总体处于中等偏下水平，欠账较多、总量薄弱，特别是城市快速路体系尚未建成，南二环等主干道高峰期拥堵明显，陇海铁路对城市南北交通影响严重;垃圾处理体系脆弱，城市规划衔接融合不够，其次是与城市发展不相适应。近年来，西安以建设国际化大都市为目标，城市规模迅速扩张，打破了城市原有的“一城多心”的空间布局，主城区与临近郊区、郊区与郊区之间呈现出连片摊大饼的趋势;而城市内部功能的更新和提升不够，公益设施、基础设施、市政设施配置不均衡，城市基础设施及公共服务供给能力不足。最后是综合协同能力差。西安城市基础设施系统隶属于不同的职能部门，部门之间的交叉管理、推诿扯皮、管理缺位现象较为突出，因为条块化管理、规划滞后等原因，给排水、学校、医疗、交通等基础设施难以实现城市内部协调布局和城乡之间有效衔接，很大程度上导致了发展失衡，综合效益不能很好的发挥出来。

3.2 居住、就业和公共服务空间失衡

近年来西安市人口在逐渐往长安区、浐灞和沣东等传统意义上的郊区扩散，一方面外来人口也在往郊区集中，同时中心城区的人口也在往外搬迁，表面上中心城区的居住人口出现了下降，但是优质的教育资源和大量的就业机会却仍然集中在市中心，这就使得西安市的居住就业和公共服务出现一个空间失衡问题，大量的人口还是每天需要从郊区往市区集聚，也是加剧城市病的重要原因。

4  对策

4.1 转变政府管理方式，走精细化管理道路

①充分利用空间资源。

面向城市长期效益，弥补基础设施短板，积极推进海绵城市和综合管廊建设，解决城市内涝问题，破解交通拥堵。改变城市“单中心，摊大饼式”的发展模式为“多核心”的模式，加速推进西咸一体化。西安可以适当借鉴京津冀地区的协同发展模式，即将西安主城区的一些非必要功能向城区以外地区如咸阳市、西咸新区转移，届时西安行政区内的城市病自然得到缓解。建立和完善市政、社区、街道城镇管理协同制度，市政规划、项目审查，安排施工都要做到统筹兼顾，以此强化城镇管理相关部门之间、条块之间的配合。

②政府要走精细化管理道路。

现在我国大城市的发展均已到了由外延式扩张向高质量、高水准管理转变的时候，由此对现代化城市的管理者提出了更高的要求。在当代的城市管理中，唯有法治化、制度化、精细化，才能有效确保大城市的良性运转，全面提升城市的吸引力和竞争力。通过人口密度对比，发现日本川崎、新加坡和香港土地资源非常有限，却能承载较多的人口。通过经济发展、资源利用以及环境质量的对比.发现西安市与香港、新加坡和川崎城市发展最大的不同在于资源的利用、绿化建设以及污染排放控制几个方面。这些城市的精细化管理做的非常深入、细致。如新加坡等地采用了只增加绿化面积，不增加绿地占地面积的多层次立体绿化理念，既美化了环境，也有效节约了土地资源。

4.2 大力发展公共交通，限制私家车发展

据西安市交通管理部门公布的信息，截至2019年底，西安市机动车数量已经达到了343万辆，且仍然以每天1000辆的速度在递增，其中私家车占比达90.2%。机动车数量较1999年提高了12.6倍。与此形成鲜明对比的则是2018年末，西安市公路总里程为14722公里，仅是1989年的5.7倍。因此，西安市完全可以通过增加公共交通供给数量比如：多修建地铁和城市道路，多增加公共汽车班次，限制私家车发展速度来减轻交通拥堵压力。

4.3 严格落实配套保障，实现职住均衡

居民职住均衡有賴于区域内产业和配套的完善，对生活和工作的便利有很大的助益，让城市均衡发展而不至于在个别区域内过度集聚，对于未来缓解城市病、解决环境污染等问题也至关重要。

①严格落实新建住宅小区配套设施建设。

未来郊区修建新的住宅小区时要严格落实配套设施，进一步完善基础设施和公共服务体系建设，以构建功能完备、环境优美、交通便捷的生活工作区为目标，让居民不仅住在郊区新城，而且工作、上学、就医都能在郊区新城实现。既是实现职住均衡的最终目的，也是减少居民生活出行总量、缩短出行间隔的实现路径。

②为低收入人群和暂时不符合购房条件的人群提供租房支持。

西安市的廉租房和其他保障性住房一般都修建在郊区，但是大量工作岗位又集中在市区，因此政府如果为低收入人群和暂时不符合购房条件的人群提供在工作地就近租房的补助，将在一定程度上实现这部分人的职住均衡，有助于解决当前的居住、就业和公共服务空间失衡问题。

参考文献：

[1]任远.城市病和高密度城市的精细化管理[J].社会科学2018（5）.

[2]唐晓龙.基于城市化进程中西安市主城区居住空间分异研究[D].长安大学，2014.

[3]洪超.西安市空气污染特征及重污染天气成因研究[D].兰州大学，2017.

[4]陆铭.大国大城：当代中国的统一发展与平衡[M].上海人民出版社，2017.