刘 鹏

（交通运输部北海救助局，山东 烟台 264012）

随着社会经济的发展和政府会计改革的深入，在行政事业单位内部全面推进内部控制建设已经迫在眉睫。但受内部控制建设复杂、单位领导不重视、内控人才匮乏等种种因素制约，自《行政事业单位内部控制规范（试行）》实施以来，各行政事业单位全面推进内部控制建设缓慢且无法深入，致使内部控制作用不能有效发挥。

一、我国行政事业单位内部控制现状

当前我国行政事业单位内部控制总体上还比较薄弱，主要有以下方面：

（一）重视程度不够，内控建设动力不足。

当前各行政事业单位中普遍存在“内部控制就是财务部门的事情”“搞内部控制就是限制单位一把手”等观念，在全面推进内部控制建设过程中，单位“一把手”推动内部控制建设积极性不高，各职能部门及广大职工参与度低，未形成内控工作一把手亲自抓、领导班子有人管、全体干部职工齐参与的良好局面。

由于单位“一把手”重视程度不够、主动性不高，各行政事业单位内部控制建设中普遍存在内部控制组织机构不健全，重形式轻实质，内部监督力量普遍人手少且多为兼职，缺乏业务指导和科学规划设计，不能充分发挥内部监督检查的防范风险、提前把关的作用，全面深入推进内部控制建设动力不足。

（二）人员素质不高，内控建设人才匮乏。

各行政事业单位在全面推进内部控制建设过程中，存在无人可用或者关键岗位无人胜任等问题，主要是内部控制专业人才不足、人员素质不齐，单位内部关键岗位资格能力不高等因素所致。当前各单位全面、专业，能解决复杂问题的内控人才普遍匮乏。

（三）体系不完整，内部制度实施不力。

在行政事业单位内部管理中，受内部控制制度体系不完整、不系统影响，存在对不同业务管理方式“一刀切”的现象，不能发挥单位综合管理效能，容易造成工作错误甚至滋生舞弊风险。内控规范、规章制度衔接操作性差，归口管理方法未能得到科学设计和有效实施，职能管理岗位的专业能力未能有效发挥，无法有效推动内部控制制度落实。

（四）控制手段单一，业务层面制约薄弱。

当前各行政事业单位财务与业务脱节现象较为严重。缺乏有效机制和手段对业务部门经济活动予以有效管控，难以保证业务真实性。主要表现有合同管理相对薄弱，普遍缺乏对合同的订立、归档、执行情况等过程的有效管理；重大项目档案管理薄弱，项目资料缺乏有效管理等。

二、内部控制建设设想

按照《行政事业单位内部控制规范（试行）》的要求，以“预算管理为主线，以资金管控为核心，以绩效评价为导向，以流程梳理与机制建设为重点，以内部控制建设为纽带，以信息化平台为载体”，将制衡机制嵌入到内控信息化平台之中，实现对行政事业单位经济活动风险的防范和管控。

为克服目前内部控制建设中存在的种种问题，更好发挥内部控制在提升单位管理水平、规范权利运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用，建立权责一致、制衡有效、执行有力、运行顺畅、管理科学的内部控制体系。根据各行政事业单位探索实践，开展内部控制建设应坚持“体系化、一体化、信息化”，并引进外部智力支持。

鉴于内部控制建设的专业性、复杂性强，各行政事业单位在自身力量较为薄弱的情况下，应邀请外部智力支持。

三、内部控制建设措施

此部分主要是就内部控制建设各环节主要措施进行详细叙述。

图1 内部控制建设流程图

（一）树立和增强内部控制意识

最新出台的《会计法》中有明确规定，企业单位的管理者对该单位企业内部控制的建设和管理有重要的责任。明确指出了单位内部管理者对内部控制建设中有主导性的意义。一是通过培训、教育的方式提高管理者的内部控制管理意识，保证他们能发挥出指导性的作用。尤其是内部控制管理者作为行政事业单位建设内部控制管理的主要负责人，管理者内部控制意识的强弱会对员工造成很大的影响，需要不断加强内部控制管理人员的意识；二是内部控制的建设不是一个部门的任务，而是整个单位所有员工的任务，所以要定期对员工进行培训和教育，在单位的通知栏张贴实行内部控制的好处，以提高员工对内部控制的意识；三是除了要提高财会人员对内部控制的知识以外，还要提高他们的法律知识、业务知识、职业道德知识等，从而提高他们的综合素质，以便更好建设内部控制管理制度。

（二）全面深入开展调查研究

首先，通过访谈、查阅资料等方式，识别单位内部管理模式、业务开展及管理方式，对现行业务模式及管理体系进行广泛深入的全面了解；二是根据单位业务特点选定重点领域，通过各种方式了解经济活动管理现状、急需解决的问题及管理需求等；三是以调查研究结果为基础，形成整体实施方案。

（三）开展内部风险评估

结合前期调查研究，通过业务访谈、穿插测试等方法，按照设计的内部控制风险评估要点开展风险评估。一是对单位层面和业务层面经济活动风险点进行全面、系统及客观的说明；二是通过开展风险评估，界定风险等级，明确风险防范重点，提出有针对性的防控措施；三是根据《内控规范》和内控报告相关要求、标准，从单位层面和业务层面对经济活动的合法性、合规性和风险可控性，查找内部控制中存在的薄弱环节，并分析查找风险源；四是依据风险评估报告，编制单位风险防控手册。

（四）完善内部控制体系

在行政事业单位中建立完善“全部人员参与、全部业务纳入、全过程控制、全面信息化”的内部控制体系，是目前我国行政事业单位中主要的任务。

1.优化内部控制组织结构

构建内部控制工作领导与实施总体组织框架，成立内部控制建设领导小组及内部控制建设工作小组，明确内部控制评价与监督部门，并在职责体系、职能职责、决策流程等方面进行配套完善，为“全部人员参与”提供坚实组织保障。

表1 “1+N”内部控制制度体系

2.建立完善内部控制制度体系

首先，梳理各行政事业单位内部控制管理制度，结合国家内控体系相关要求，搭建单位层面和业务层面的制度框架，分步骤对不合时宜的制度及缺失制度进行更新和补充，最终形成完整全面的内部控制制度体系。

其次，在内控运行层面，建立《内部控制管理办法》，重点明确内控领导小组、工作小组及监督部门等内控组织架构设置，建立内控风险评估、内控业务培训、内控报告编报等内控常态工作机制，形成单位内部控制的指导性制度办法。

最后，在经济活动层面，以现有经济活动管理制度为基础，完善《集体决策办法》《岗位职责说明》《建设项目管理办法》《内控自我评价办法》《预决算管理办法》《合同管理办法》《票据管理办法》《固定资产管理办法》《经费开支程序》《采购管理办法》等管理制度文件。

2.推行全面预算定额管理

结合单位业务特点，以固定定额、动态调整定额相结合的方式，形成通用定额标准和专项定额标准，建设“预算编制科学高效、预算执行紧凑有序、预算监督刚性有力”的预算管理体系。

通用定额标准，即日常性的办公费、水电、印刷等一般性支出的定额标准，按固定定额管理，非特殊因素，一般不予调整。

专项定额标准，即设备购置维修、培训等需要根据单位中心工作开展情况安排的支出定额标准，按动态调整定额管理，一般需要根据年度重点工作安排等单独编制（见表2）。

3.优化内部控制流程（见表3）

依据《内控规范》，围绕预算、收支、采购、资产、合同、建设项目等经济活动，建立经济活动业务操作规程，明确风险点和防控具体措施。此项工作应结合单位实际，根据单位业务发展需要，逐步完善，为“全部业务纳入”创造完整流程控制。

表2

表3 优化内部控制流程

续表

续表

续表

4.推动内部控制信息化落地

要想保证行政事业单位中内部控制建设的完整性，就要提升财务信息的质量和准确性，财务信息化对信息化环境下行政事业单位内部控制的建设有极其重要的意义。通过“一体化”的内部控制管理信息平台建设，可以将内部控制制度、业务流程等嵌入信息平台，固化经济活动业务流程、控制规则，使业务流程和管理制度在平台中自动运行，“自动”现实管理过程中内控对经济业务的约束，有效防止违背内部控制的行为，减少人为因素对内控执行的影响，推进“全过程控制”“全面信息化”落地。

一是规范管理，全面梳理各业务流程。针对性的对现有业务全面进行梳理、规范和优化，以此为基础，将其业务流程、控制规则等进行固化，并嵌入管理信息平台，为内部控制信息化载体建设实施提供基础支撑和保障。

二是建立完善内部控制信息系统模块。在单位当前信息化的基础上，以《内控规范》为依据，建立完善预算管理、收支管理、资产管理、合同管理、采购管理、建设项目管理等信息化业务模块，为单位各项工作目标实现提供技术支持。

三是打通各业务模块，消除“信息孤岛”。通过建设系统化、数据标准化、平台一体化，促进内部控制各业务管理模块互联互通，数据融合共享，保证内部控制信息平台完整、高效（见图2）。

图2 一体化内部控制管理信息平台

5.定期培训，不断巩固内部控制建设成果。

结合单位业务特点，设计全单位、全部人员培训方案，开展分层级业务培训。一是分层级讲解行政事业单位内部控制最新趋势、内部控制基本理念及要求，为全面推进内部控制建设营造良好氛围。二是内部控制重点管理人员针对单位层面内部控制、业务层面内部控制设计及执行要点进行培训，不断夯实专业人才基础。

结束语

综上所述，本文通过分析行政事业单位内部控制建设中存在的问题，加强行政事业单位内部控制建设的措施，对行政事业单位在制度体系化、载体信息化方面全面推进内部控制建设进行探讨，希望对我国行政事业单位内部控制建设有一定帮助，从而更好发挥内部控制在提升单位管理水平、规范权利运行、促进依法行政、推进廉政建设中的重要作用。