摘 要：把饭碗牢牢端在自己手中，是我国粮食安全的战略目标。为顺应时代和当时社会经济发展的需求党中央，提出“坚持农村集体所有权，稳定农民承包权，放活土地经营权”的农村土地“三权分置”土地改革思路。文章以“三权分置”土地制度的制度内涵为切入点，阐述该制度的重大意义，并尝试找准把握住放活经营权这一改革核心的基本改革方向，以期为农村土地制度改革提供有益思路。

关键词：农村土地;三权分置;改革方向

十九大报告指出要全面实施乡村振兴战略，深化农村土地制度改革，加快释放农村土地红利。农地产权制度就是实施乡村振兴战略和化农村土地制度改革的“牛鼻子”。以习近平为核心的党中央在 2014 年中央一号文件中提出了“坚持所有权、稳定承包权、放活经营权”的理念。农村土地“三权分置”是农村土地产权制度改革理论和实践创新之举。目前，“三权分置”的制度设计还处于探索和完善阶段，在制度设计和实施上仍存在空白和滞后性，缺少完整的法律法规以及政府的规章制度、强制性文件，农村土地所有权、承包权、经营权的主体内容及相互衔接仍较为模糊。

一、“三权分置”的制度内涵

中办、国办下发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》中指出，要坚持农村土地集体所有权的根本地位，严格保护农户承包权，加快放活土地经营权，这是中央以文件形式对“三权分置”予以的确认，也是对农村土地三权分置制度内涵的基本概括。“三权分置”，要让土地作为要素活起来。推进农业的供给侧改结构改革，实现土地资源的优化配置。大多数学者认为，农地的“三权”就是指农村集体组织以及集体组织全体成员对归属于本集体的土地享有的所有权、作为本集体经济组织成员的农民家庭（ 农户） 对承包土地享有的承包权以及土地经营权人对流转土地依法享有在一定期限内享有的经营权。

二、“三权分置”的重大意义

自1984年年底，我国基本实现家庭联产承包责任制，最大程度的调动了农民的积极性，整合了集体经济组织和农户个人经济，促进资源的合理配置。但是，随着经济社会的快速发展，家庭联产承包责任制的缺陷也逐渐凸显。一方面，家庭联产承包责任制的小规模家庭经营，缺乏市场竞争力，经济效益较低，另一方面，不利于生产规模的扩大，阻碍了农业技术的进步。因此，农村土地“三权分置”制度应运而生。首先，坚持集体所有权不动摇，保障了集体经济组织的主体地位，巩固了集体经济组织所有权。其次，土地被赋予了商品属性，提高了经营权的流通能力，进一步提高了农民的收入。最后，随着土地的经营权流转，释放出了部分农村劳动力，与精准脱贫相结合，推进了城镇化的发展。

三、农村土地“三权分置”制度改革的方向

农村土地“三权分置”是我国土地产权制度的重大创新，因为该制度的贯彻落实不仅涉及不同层级的政府，更重要的涉及了集体组织、农户及实际经营人的切身利益，因此，推进改革应当把握正确的制度本意。农村土地“三权分置”制度改革的基本目标就是放活经营权，笔者认为，应从以下三个方面保障农村土地制度改革的正确方向。

（一） 完善农地“三权分置”配套法律制度

准确把握农村土地三全分子的政策内涵，并把这一重大政策创新上升为法律实现立法与改革决策相衔接是当前我们学习贯彻四中全会精神，推进农村农地制度改革的一项重要工作。修改《物权法》《土地承包法》《继承法》等相关法律规定，使法律规定不与改革实践发生抵触。

加强立法，放宽对农地流转的限制。修改《农村土地承包法》将农地流转纳入法律调整范围，制定《农村土地使用权流转法》，专司农村土地使用权流转的调整，对农地流转的原则、方式、程序、要求、维权、责任等问题做出详细具体明确的规定，对土地承包经营权的流转起到总制纲领性的作用。对现有的《土地管理法》《农村土地承包法》中不适应新情况的条款进行修訂，使农村土地流转真正做到有法可依、有法必依，切实保护农民的利益。在法律层面严格限制农村土地流转的用途，保证流转的土地用于农业。

制定城乡统一的房地产管理法规，明确城乡一致的用地管理、价格申报、转让、抵押、租赁、所有权凭证制度等。修改《物权法》，完善农村集体土地所有权。修改《担保法》和《物权法》，赋予经营权以抵押权能。

制定涉农土地流转司法解释，将农村土地流转纳入法院司法保障体系。重视人民调解委员会调解功能，加强其组织建设和业务指导。充分发挥农地承包仲裁委员会作用，加强仲裁队伍建设，依法开展农地纠纷仲裁。

（二）化解农地经营权流转权利利益冲突的措施

（1）建立农地经营权流转市场

在我国由于没有形成统一规范的农地流转市场，导致农地流转行为随意性大。截至2017年底，全国有1324个县（市）、17268个乡（镇）建立了土地流转服务中心。但是全国有接近三分之二的县（市）和乡（镇）没有建立土地流转服务平台。利用互联网和大数据将各地农村产权流转交易服务平台进行升级和整合，形成一个完整的农地经营权流转市场，在发挥农地流转服务和农村产权交易功能的基础上建立完整的土地价格评估体系，将土地经营权作为一种商品在市场中流通，在市场中及时发布农地流转价格信息以保护农民权益。

（2）完善的中介服务组织

农地流转市场还需要健全完善的中介服务组织来提相应的服务。在农地流转发达的国家，一般都建立了规范的土地流转市场和中介服务组织。例如美国，美国土地私有权为基础的家庭农场模式，因为产权很清晰，加上政府的信贷、补贴、法律上的支持和保障，中介服务机构的成熟，从而促进了农地的合理流动。美国法律规定，土地补偿价格应当以公平的市场价值为依据，为了取得公平的市场价值，土地流转双方在交易前可以分别聘请独立的资产评估师对土地补偿的价格进行评估。如果评估意见不一致，双方还可以申请由法庭组成的陪审团裁定这样就保证了双方的利益平衡。我国目前关于农地流转市场的相关立法还很不成熟，因此可以借鉴发达国家的经验，结合《资产评估基本准则》的规定，针对承包经营权评估的程序、方法、范围和评估机构等制定专门的评估规范。

（3）建立灵活的农业补贴机制

全国绝大多数农村均是按照农民所承包的农地面积将补贴直接发给承包户，种粮农民直接补贴，是国家给种粮农民的一项政策性补贴，目的是调动种粮积极性、保护种粮农民利益、提高粮食产量和促进农民增收，简称粮食直补政府在进行农地补贴时，应给予农地经营权主体的补贴有：种粮补贴、农药补贴等与生产经营活动相关的内容，这样有利于使补贴政策发挥最大的激励效用。农地发生流转频繁， 承包人依然按惯例获得种粮补贴，而经营权人却没有获得应有的“成本性补贴”，就会催生一种“拿补贴，不种粮”的情况。在农地”三权分置”的制度构建过程中应该配套建立灵活的农业补贴机制，即将农业补贴对象从承包者变为实际开展经营活动的经营者，假如农地经营者流转农地后第三年才开展经营活动，则农业补贴从第三年开始起算，前两年的农业补贴不予以拨付。此外，还应规定对于领取农业补贴不实的，应该主动退回虚领的补贴，国家保留追缴的权利，以此来防范农业补贴异化为纯收益性补贴，有效防止经营风险的发生。

四、结语

我国农业的发展实行“三权分置” 制度改革将经营权从承包经营权中分离出来，实行所有权，承包权、经营权三权分置的土地产权制度是农业现代化发展的必然选择。作为解放和发展农村生产力的需要，“三权分置” 制度改革已经势不可挡，在推行“三权分置” 制度改革改革过程中，注重法治引導，坚持政策配合，以人民利益为前提，就一定能够进一步释放制度红利，激发创新活力。

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作者简介：韦青青（1987- ），女，蒙古族，内蒙古通辽人，马克思主义中国化硕士在读，研究方向：社会主义市场经济理论与实践。