王晟

【摘要】建立国土空间规划体系并监督实施，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，实现“多规合一”，强化国土空间规划对各专项规划的指导约束作用，是党中央、国务院做出的重大部署。《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布以来，国土空间规划的编制审批和实施管理、加强村庄规划促进乡村振兴、推进“多规合一、多证合一”改革、统筹划定落实三条控制线等相关政策在2019年陆续出台。本文通过对贵州省仁怀市龙井镇国土空间规划的实际项目案例分析，探讨基于目前的政策背景和现状数据条件下的镇（乡）国土空间规划的规划方法。

【关键词】国土空间规划;多规合一;相关政策;规划方法

1、引言

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。分级分类建立国土空间规划，包括总体规划、详细规划和相关专项规划。国家、省、市县编制国土空间总体规划，各地结合实际编制乡镇国土空间规划。相关专项规划是指在特定区域（流域）、特定领域，为体现特定功能，对空间开发保护利用做出的专门安排，是涉及空间利用的专项规划。国土空间规划是详细规划的依据、相关专项规划的基础;相关专项规划要相互协同，并与详细规划做好衔接。

2、仁怀市龙井镇现状

2.1龙井镇概况

龙井镇位于仁怀市西南部，距仁怀市区57公里，东邻茅坝镇，西毗金沙县清池鎮，南接九仓镇，北与四川省古蔺县交元乡隔赤水河相望，地处两省三县（市）交汇之地，是赤水河进入仁怀的第一站，全镇域总面积77.68平方公里。

2.2资源条件

龙井镇纳坡是赤水河在仁怀境内的源头，美酒河在仁怀境内就从这里开始。境内地势东南高，西北低，最高海拔1100米， 最低海拔457米，平均海拔780米，落差较大，年平均气温16.2℃，年平均降雨量960毫米以上，无霜期280天，属亚热带季风气候。全镇耕地面积14514亩，其中田4152亩，土地10362亩，人均耕地0.73亩。境内盛产优质核桃，有“核桃之乡”的美誉。

2.3现状发展制约因素

仁怀市龙井镇经济仍处于从农业经济向城镇经济过渡时期，镇域经济总量低，地方财力薄弱，基础设施建设压力大。农业生产科技含量不高，种植结构不尽合理，缺少必要的农村市场中介组织，政府的农业服务功能尚显不足。城镇功能不强，城镇化水平推进缓慢。

3、龙井镇国土空间规划

3.1编制原则

1.坚持生态优先、全面促进人与自然和谐共生。

2.坚持全域覆盖，统一管制所有国土空间用途。

3.坚持因地制宜，分类分级引导空间有序开发。

4.坚持共谋共治，科学合理配置各类要素资源。

3.2资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价

资源环境承载能力评价：一定国土空间内自然资源、环境容量和生态服务功能对人类活动的综合支撑水平。资源环境承载能力评价是对自然资源禀赋和生态环境本底的综合评价，确定国土空间在生态保护、农业生产、承载建设等不同功能指向下的承载能力等级。

国土空间开发适宜性评价：国土空间对城镇建设、农业生产等不同开发利用方式的适宜程度。国土空间开发适宜性评价是在资源环境承载能力评价的基础上，评价其进行城镇建设、农业生产的适宜程度。

3.3资源环境承载能力评价过程

第一步，资源环境承单要素评价：按照评价对象和尺度差异遴选评价指标，从土地资源、水资源、环境、生态以及灾害等陆域自然要素，以及资源、环境、生态、灾害等海洋自然要素分别展开陆域资源环境要素单项评价。

1.土地资源评价：使用数据1：1万DEM（5m*5m）;评价方法f（【坡度】，【高程】）;评价过程坡度分级（0-3、3-8、8-15、15-25、25-90）;高程分级（450-1400米，每100米分级）。

2.水资源评价：龙井镇及其周边各监测点近30年平均降雨量，本地水资源量;由于镇域层面面积太小，收到的收据皆为一个数值，无法做更细一步的评价。

3.环境评价（农业功能）：使用数据近十年≥10℃，土壤环境容量相;评价过程f（【光热条件】，【土壤环境容量】）;未收到数据。

4.环境评价（城镇功能）：使用数据以二氧化硫、二氧化氮、颗粒物（PM10、PM2.5）等主要污染物;评价方法计算不同污染物的排放限值，即所能容纳的污染物量;未收到数据。

5.生态评价：环保部门提供的生态保护红线划定评价数据。

6.灾害评价（农业功能）：使用数据龙井镇及其周边监测站年均最大风速、年均最大降雨量和年均最低气温值;评价方法【气象灾害风险】=f【最大风速】，【最大日降雨量】，【最低气温】;未收到数据。

7.灾害评价（城镇功能）：由中国地质调查局提供，地震动峰值加速度和活动断层距离数据;未收到数据。

第二步，资源环境承载能力集成评价：依据资源环境要素单项评价结果，分别开展陆域集成评价，陆域集成评价生态、农业、城镇不同功能指向下的陆域资源环境承载（保护）等级，综合反映国土空间自然本底条件对人类生活生产活动的支撑能力。

1.生态保护等级：根据生态保护能力等级，确定生态保护极重要区、重要区的备选区域;计算生态斑块 集中度，聚合距离为200m;将生态斑块集中度和生态保护能力等级进行矩阵辨别，得出生态保护等级;由于未收集到生态廊道重要性数据，因此未对生态保护等级进行修正。

2. 农业功能指向的承载等级：基于农业耕作条件和农业供水条件两项指标，确定农业功能指向的水土资源基础;基于光热条件和水土资源基础，初步确定农业功能指向的承载等级;纳入气象灾害风险指标，对初步评价结果进行修正

3.城镇功能指向的承载等级：基于城镇建设条件和城镇供水条件两项指标，确定城镇功能指向的水土资源基础;纳入地质和地震灾害危险性指标，对初步评价结果进行修正。未使用水环境容量，大气环境容量进行修正。

3.4国土空间开发适宜性评价

国土空间开发适宜性评价在资源环境承载能力评价基础上，分别开展农业生产适宜性和城镇建设适宜性评价。

1.农业生产适宜性评价：根据农业承载等级，确定农业生产适宜区、一般适宜区的备选区域;计算地块连片度， 聚合距离为100m;将地块连片度与农业承载能力等级进行矩阵判别，得出农业生产适宜性等级。

2.城镇建设适宜性评价——综合优势度：龙井镇镇域交通路网;基础设施定点;行政中心定点;分别计算交通干线可达性、镇区可达性和交通枢纽可达性，通过加权求和五等分后得到区位条件评价结果。分別计算交通网络密度、公共服务设施距离，结合区位条件，通过加权求和五等分后 得到综合优势度评价结果。

3.5双评价耦合集成

1. 陆域空间开发适宜性评价——生态功能适宜性评价 ：经集成评价，龙井镇大部分地区生态功能适宜程度为较高;各级自然保护区、水源保护区等禁止开发区，以及生态敏感度较高，土地开发利用难度大，不可利用土地数量多且空间分布集中区域，生态功能适宜程度最高。

2. 陆域空间开发适宜性评价——农业功能适宜性评价 ：经集成评价，龙井镇大部分区域地形坡度大，海拔高，集中连片面积小，可利用土地资源不丰富，且耕地质量较低，不适宜大规模农业种植，因此该区域农业功能适宜程度中等偏低。

3. 陆域空间开发适宜性评价——城镇功能适宜性评价 ：经集成评价，龙井镇中心镇区发展基础好，具有较快的人口、经济集聚态势，现有集镇建成区已具有一定的规模，且相对集中连片，城镇功能适宜程度最高。与之相邻的区域，交通条件比较优越，且具有较强的资源环境承载能力，城镇功能适宜程度为中，其他区域为低。

3.6三区三线划定

基于双评价耦合集成的成果，划定龙井镇整个镇域的三类空间，生态空间，农业空间，城镇空间。严格划定并控制三条控制线，生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界。

结语：

镇（乡）国土空间规划是国土空间规划的重要组成部分，是落实国家、省级、市县国土空间规划的关键环节和主要载体，兼具保护和发展的属性。在实际项目仁怀市龙井镇国土空间规划案例中，资源环境承载能力单要素评价由于水资源、生态、灾害等要素在镇（乡）这一级统计不完全，无法收集相关数据资料，而且加之由于乡镇一般面积不大，水资源，生态，灾害要素数据在片区内皆为一个数，无法做出相应的差别评价，因此建议在更大的区域层面做该单要素的评价。

资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价作为镇（乡）国土空间规划的基础支撑，应在不同的地区采用不同针对性的指标进行合理论证，只有在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价论证清楚的情况下才能合理划定镇域“三区三线”。结合规划实践和国土空间规划相关政策要求，镇（乡）国土空间规划是镇（乡）层面全面部署国土空间开发保护的综合性空间规划，其根本目标是为镇层面全面推进生态文明建设和高质量发展奠定空间性基础，其核心内涵是全域全类型空间用途的整体管控。

参考文献：

[1]《省级国土空间规划编制指南》自然资源部

[2]《资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价指南（试行）》自然资源部