冯姗

摘 要：2019年是东非共同体建立第20周年，在过去二十年间，各成员国在经济一体化、政治合作等方面均取得长足发展。关税联盟成立后，成员国之间关税壁垒逐渐消除，但非关税壁垒却显著增长，是近年来东非共同体内部贸易额下滑的主要原因。

关键词：东非共同体;非关税壁垒;海关

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.07.019

1 东非共同体及其非关税壁垒现实情况

东非共同体（以下简称“东共体”）是由布隆迪共和国，肯尼亚共和国，卢旺达共和国，南苏丹，坦桑尼亚联合共和国和乌干达共和国6个东非国家组成区域的性政府间组织。拥有1.77亿公民，其中22%以上是城市人口，共同体总占地250万平方公里，各成员国国内生产总值共计1930亿美元（2019年统计），是非洲经济增长率最高的地区之一。

东共体自成立以来即以《东共体条约》（The Treaty for the Establishment of the East African Community）为指导，致力于进一步促进共同体内部贸易，打造一体化市场，使货物、投资、服务、劳动力等要素能够在成员国之间自由流动。成立关税联盟后，成员国之间关税壁垒逐渐消除，但非关税壁垒总量却显著增长，这对于东非共同体经济一体化以及共同体内与区域外国家和地区的贸易联系都产生实质性的消极影响。成员国一再呼吁制止非关税壁垒，并于2017年颁布《东共体消除非关税壁垒法案》 （The East African Community Elimination of Non-Tariff Barriers ACT），各成员国通过建立的报告和监测机制，已累计消除100多个非关税壁垒。然而，非关税壁垒仍然是阻碍东共体贸易发展最重要的原因之一，其中某些非关税壁垒成为顽疾，解决后又重新出現。截至2018年6月，在东共体解决的非关税壁垒中，类税措施所占比例最高，是已解决非关税壁垒总数的45%，未解决的非关税壁垒主要是贸易便利化措施，占未解决非关税壁垒总数的40%。目前，对贸易影响最严重的非关税壁垒主要是海关与行政文件、累赘的检验要求、技术法规及标准不一、过多地磅以及腐败和昂贵的过境费用等。受各种形式的非关税壁垒和亚洲制造业影响，东共体内部贸易总额下降34%，从2013年的35亿美元下降到2018年的21亿美元，仅占共体贸易总额的10%。坦桑尼亚GDP占东非共同体经济的30%，是区域内出口下降最严重的国家，从2013年的11亿美元下降到2018年的3.18亿美元。肯尼亚几乎占该地区GDP的一半，同期内部出口从16亿美元下滑至11亿美元。

2 东非共同体非关税壁垒存在的问题

2.1 海关程序繁琐且缺乏透明度和一致性

在东共体地区，通关手续根据各国边境地点和交易性质而不同，大部分边境点未普及电子化程序，清关平均需要1到12个小时。出口清关时间相对较短于进口，产生这种差异的主要原因是成员国为保护其本土市场利益加快出口而对进口加以限制。多数成员国的海关采用的质量检验标准和测试程序未适用东共体协商的标准，颁发的认证标志不一致，延误过境时间。海关与其他相关机构在不同的办公点且边境点的工作时间不一，货物经清关后，贸易商再转去其他机构办理手续造成严重拥堵。货物出入境需要经过多次检查，多次的装卸浪费大量时间和金钱。海关官员为向贸易商勒索钱财，货物在清关后还会有再被召回重新检查的风险，多数海关官员痴迷于查找差错，而不是促进贸易。

2.2 技术法规和标准不一

东共体成员国在技术标准、卫生检疫以及限制商品包装要求参数不同，有的成员国不接受对应贸易方的标准，某些国家授权进行标准化检验的机构在其他国家不被认可。如肯尼亚要求进口货物必须通过SGS的检测才能进入市场，SGS质量检测成本高昂，东非部分其他国家标准机构对该质量认证缺乏认可。各国标准局虽然注重质量检测，但边境缺乏检测能力，没有在边境点进行测试和检查的设备，样品需要在离边境点遥远的国家总部进行检测，这不仅给贸易增加成本也限制了进口。各国对车辆总质量（GVM）和轴载质量规定不一。各国规定的商用最大车辆总质量不同，肯尼亚为54吨，在乌干达为46吨，坦桑尼亚为56吨。在轴重规定上，乌干达和肯尼亚都使用统一的东共体规定的轴载规格16吨，坦桑尼亚规定高于法定限值的18吨。标准限制了车辆在该区域内进行有效过境运输的能力。

2.3 过多的地磅

据统计，从肯尼亚蒙巴萨港到布西亚之间有7座称重地磅站，从布西亚到乌干达姆巴拉拉之间有3座称重地磅站，蒙巴萨港和伊斯巴尼亚之间有5座地磅站，在卢旺达鲁苏姆和达累斯萨拉姆之间的中央走廊上有5座强制性地磅站。肯尼亚和坦桑尼亚边境还会有临时的移动式地磅称重站。肯尼亚和乌干达之间的总过境时间因地磅延误而平均增加20.7个小时，各国运输商在地磅上花费的时间可能占运输成本的8%。出入境运输车辆，每经过一座地磅站都要重新称重并付费。许多运输商认为它们是伪装的路障，是腐败的沃土。尽管在内部规制下，近年来各成员国地磅站数量都有不同程度减少，但地磅站仍是东共体最严重的非关税壁垒之一。

2.4 许可证和商业注册繁琐昂贵

这一非关税壁垒包括注册费和许可证的申请、繁琐和重复的移民局办理手续。肯尼亚进口商所需的许可证包括进出口许可证、道路运输许可证和市政许可证。获得这些许可证的程序与从东非共同体成员国或其他地方进口的程序相同，本质上成员国企业与外国企业相比并无优惠待遇。在坦桑尼亚，注册任何产品要支付2000美元，东共体其他国家收费为1000美元。注册后，要求每五年进行更新，除了年保管费300美元，还需再交纳2000美元。此外，各国生产、分销和销售货物需要多种许可证，再加上在商业名称搜索、登记和支付相关费用耗时耗力，在东共体做生意成本高昂。

2.5 腐败问题

腐败同样是东非共同体内比较严重的非关税壁垒之一。在肯尼亚、乌干达和坦桑尼亚这一问题尤为严重，在这三个国家的主要道路均有大量长期的固定的检查站，警察和当地政府交通部门也会临时搭起路障。这些临时路障基于安全理由是合理的，但它们给贸易商和运输商带来极大不便，路障太多，有的公职人员滥用权力进行检查并索贿。沿路警察索贿的主要理由主要是车辆超载、货运单据不正确、超速行驶、车辆缺陷和驾驶证件不整齐。他们故意设置路障，检查车辆时拖延时间，诱使贸易商和运输商行贿。路障充当了官员的索贿场，警察直接向过路司机索贿，称之为“kahawa”，意思是“咖啡费”。运输商为了应付，不得已掏钱以缩短通关过程。这不仅阻碍了贸易便利化，而且损害了东非共同体合作的精神。

2.6 运输安全无保障

东非国家基础条件落后，在沿途一些“三不管”或者无人区地带，安全性不能得到保障。偷盗和抢劫事件频发，司机受到武装暴徒的袭击，运输货物遭到盗窃或抢劫，阻碍了货物的顺利运输，给运输商和贸易商带来极大的损失。报警后，警察往往只会象征性询问事实，即使损失寻回还是需要向警察局缴纳一大笔费用。

2.7 语言障碍

语言障碍和不同语言的书面要求限制了各国经济、社会和文化互动。成员国公民使用不同语言妨碍司机与海关官员之间有效沟通。肯尼亚人用英語和斯瓦希里语交流，乌干达人用英语交流，卢旺达人和布隆迪用卢旺达语、英语和法语，而坦桑尼亚人用斯瓦希里语。东共体官方文件使用英语，但布隆迪和卢旺达边境要求文件为法语。大部分司机只懂一种语言，有些司机不知道如何读写，在海关、移民局和地磅站延误。

3 东共体非关税壁垒形成的原因

3.1 国家利益高于地区利益的思想

东共体为加快一体化进程，一直呼吁各成员国重视共同体整体利益优先。但出于对深度参与一体化建设导致国家利益受损的顾虑，成员国通常会以牺牲地区利益来保护其内部利益不受损害。在国家政治层面，这与坚持消除非关税壁垒方案方面缺乏成员国政治承诺以及各国领导无法将区域目标置于国家目标之上有关。对成员国来说，为了经济发展而放弃主权利益是他们不愿意做出的牺牲。在实施非关税壁垒消除计划时，东非共同体各国政府采取单方面措施以规避对自己国家不利的一面，而导致贸易壁垒有增无减。

3.2 政策制定滞后和执行不力

东非共同体非关税壁垒不断升级，大部分原因是政策和立法执行滞后。该区域负责贸易决策和执行的各部门主要面临两个制约因素：一是普遍缺乏有能力高效应对所有复杂多变贸易政策的专业人才。另一个制约因素是缺乏足够的财政和人力资源来确保协商机制的正常运作。相关部门虽然负有制定贸易政策的责任，但缺少财政支持，从事经济贸易专业的人力资源匮乏。各国执行东非共同体理事会的决策常常拖延滞后。上级政府的官僚作风和不作为，决策机构与成员国的执行机构之间缺乏沟通渠道。由于共同体机关的决策往往没有政治强制力，执行机关不愿意执行上级政府的决定，因为会减少他们的灰色收入，再加上保护本国经济利益的自然倾向，导致地区贸易壁垒升级。

3.3 基础设施落后

各种形式的非关税壁垒不能有效解决的原因之一是各国基础设施不足以支持货物和服务的自由流动。虽然东共体内所有边境点都有电脑化的通关手续，但机器陈旧互联网故障频发，税务局官网经常崩溃，总部与边境点连接缓慢。各国的边境点，卡车的停车位十分短缺，参与检查和清关程序的政府机构也缺乏足够的办公空间。就铁路线路而言，随着中国援助肯尼亚蒙内铁路和坦桑尼亚坦赞开通，两国与乌干达、布隆迪和卢旺达的基础设施发展差距拉大。这意味着的后者的商业成本更高，货物运输成本也高，这使得乌、布、卢三国的进出口货物无法与肯尼亚和坦桑尼亚的货物公平竞争。

4 当前应对东共同体非关税壁垒的策略

为了消除东非的非关税壁垒，在2005年，东非商业理事会（EABC）协助东共体秘书处启动了一个东非非关税壁垒监察机制，通过这一措施，国际顾问委员会能够监察该区域内已确定的非关税壁垒，并据此发布年度商业环境调查报告，监督各国处理非关税壁垒。东非共同体国家也在2008年确定了各国尚待解决的非关税壁垒，并在每个伙伴国内部设立了监察委员会，鼓励消除非关税壁垒。不过到现在看来，这些监察委员会都没有有效的运转。在监察委员会人员组成方面，一些成员国的监察委员会均是由权力最小的初级官员组成，他们实际上不能完全履行职能并实现变革。消除非关税壁垒的工作可以划分为政策、体制安排、方式以及监督和评估这四个主题领域。需要包括东非共同体的国家政府和立法机关、地方当局、移民局、海关官员，以及教育领域专业协会和利益相关者在内的各方协调，采取有效的政策决策和行动。

4.1 改善识别、消除和监控非关税壁垒机制

目前，东共体各成员国家消除非关税壁垒的过程基本出于自愿。这就需要给东非共同体秘书处授权，迫使个别国家消除任何已识别的非关税壁垒，并确保不再创建新的非关税壁垒。设立在线监控系统，任何利益相关者能够随时向秘书处报告他们面对的非关税壁垒，在线监控系统应充分运作、反馈解决问题。共同体应建立监测系统，对违规行为实施制裁。世界贸易组织和欧盟内已经建立了类似具有法律约束力和执行力的机制。

4.2 简化和协调海关程序

应该全面实施统一贸易法规和程序的协议，加快货物发出地和边界的工作流程，并尽量减少路障、称重站、理事会和市政当局等检查点的时间浪费。提供所有必要的、运作良好的设备，升级海关信息系统，以便跨境贸易相关的政策变化得以有效沟通。联合核查，“单窗”和“一站式”清关服务应快速在边界站点实施。

4.3 增加基础设施建设投资

基础设施的发展是经济社会发展的支柱，要加强对有效基础设施系统的投资。落后的铁路网络状况对地区的发展产生了重大影响，将陆路交通负担转移到公路网络上，导致单位货物运输的成本增加，以地区道路破坏率提高。该地区期望加深和扩大一体化进程，应致力于发展道路网络，铁路，航空，能源和信息通讯技术。

4.4 承诺并实施关税同盟协议

成员国需要认识到东共体关税同盟生效后，不再拥有贸易问题的主权。各国应坚定表现他们实现《东非共同体条约》目标的诚意，确保东非共同体部长理事会通过的决定得到尊重，并在国内执行，及时修改国家法律，法规和惯例。

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