单天雷

摘 要：“新北方政策”作为文在寅政府对外经济合作战略构想的重要组成部分，构成了其对外政策设计中“两轴战略”的“一翼”，即“繁荣之轴”，意在超越韩国传统外交政策局限于东北亚地区以及中美两国间的局面，广泛开拓韩国的外交天地，实现韩国经济发展的“新境界”。按照“新北方政策”的实施计划，俄罗斯是韩国的首要合作伙伴，对于拓展韩国经济的新增长点、深化韩俄关系意义重大，进而可为推动南北和解、解决朝核问题奠定坚实的经济基础。据此，首先从“新北方政策”中有关韩俄经济合作的内容介绍出发，从政治、经济两大维度出发分析了韩国在“新北方政策”框架下开展韩俄经济合作的考量;而后就近年来韩俄经济合作的亮点、成果与进展进行了充分介绍;最后引申出了对于韩俄经济合作面临的阻碍与前景的研判与分析。因此，研究结论对于推动对韩俄经济合作展开深入思考、探究现有地区情势下东北亚区域合作的具体路径以及寻找“百年未有之大变局”下的国家间合作新动力具有较大的理论与现实意义。

关键词：“新北方政策”;韩俄经济合作;半岛局势;经济发展

中图分类号：F74     文献标识码：A      doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.09.029

0 引言

“新北方政策”作为文在寅政府“两新政策”的重要组成部分，为韩国开辟外交及经济合作新空间提供了政策基础，也为东北亚区域合作提供了新的“动力破局点”。由于本届韩国政府不遗余力地推行“亲北政策”，“新北方政策”的主管部门“韩国北方经济合作委员会”在政府内部较之于其他经济主管部门一直占据着优先、出超的地位。“新北方政策”以开展韩俄之间的经济合作为“首要发力点”，意欲连接欧亚、贯通南北，实现韩国经济发展以及半岛南北经济社会统合进步的新飞跃。

1 “新北方政策”的提出与韩俄经济合作的着力点

2017年5月10日，文在寅宣誓就任韩国第19任总统。出身进步派阵营政党“共同民主党”的他自上台伊始就展现出了实施不同于保守派阵营外交政策的“全方位多边外交”的决心与魄力。2017年11月8日至15日，文在寅在访问东盟国家时首次较为系统地提出了新一届韩国政府的“新南方政策”，其核心内容为构建“3P共同体”，即“人与人、心与心相连的人的共同体”（People）、“通过互利合作构建生活富裕的繁荣共同体”（Prosperity）以及“通过安全合作贡献于亚洲和平的和平共同体”（Peace）。而“新北方政策”构想的提出要远远早于“新南方政策”。早在2015年，文在寅仍旧担任在野党新政治民主联合党首之时，“朝鲜半岛新经济地图”即已公布，这也成为日后正式提及的“新北方政策”架构的基础及重要组成部分。2017年9月初，在俄罗斯符拉迪沃斯托克召开的“东方经济论坛”上，文在寅正式公布了韩国政府“新北方政策”的具体内容：大力强化韩朝经济合作，并通过与俄罗斯、日本、中国等周边国家的合作，构建H型经济发展布局（环东海经济带+环西海经济带+贯通半岛东西的经济带），将半岛打造成为东北亚共同繁荣的连接区。

值得注意的是，文在寅政府将开展韓俄两国间的经济合作放在了实施“新北方政策”的首位。一方面，“新北方政策”实施的具体架构为“九桥战略”，即天然气、铁路、港口、电力、北极航线、造船、农业、水产以及工业园区等九个合作领域，在这些领域两国间拥有巨大的合作开发的潜力;另一方面，“新北方政策”的具体合作区域与俄罗斯“新东方政策”不谋而合，两大政策的交汇点正是俄罗斯广袤的远东地区。因此，在继承了此前历届政府经济合作发展规划的基础上，文在寅政府的“新北方政策”进一步推陈出新，明确了开展富有“横贯欧亚”特色的韩俄两国乃至东北亚经济合作的全新着力点。

2 在“新北方政策”框架下开展韩俄经济合作的考量

2.1 深化韩俄关系，提高影响东北亚事务的能力

随着近年来俄罗斯外交政策不断进行着“向东看”的战略转向，其对东亚地区的关注度日渐上升，迫切需要找到对东亚事务施加影响力，尤其是恢复在半岛事务上影响力的重要抓手。而相比于对中美两国重要性的过分看中，一直以来韩国对俄罗斯的重视及关注程度明显不足。因此，深化韩俄两国关系作为“新北方政策”实施的首要环节及重中之重，不仅可以满足韩国在经济社会方面的两大发展需求——稳定持久的资源能源供应地以及方便快捷的贸易通道，同时在东北亚域内也能够凭借俄罗斯的力量及影响力提高自身影响各方面事务的能力，尤其是在朝核问题的解决过程中可以获得俄罗斯的支持与帮助。此外，韩国作为在地缘上的“近北极国家”，近年来对于北极地区的开发项目兴趣日渐浓厚，而与“北极第一大国”俄罗斯的合作必然可以使韩国影响力的辐射程度和范围扩展至更为广阔的空间，这在很大程度上也满足了韩国国民想要本国成为世界级国家的“大国心态”，以期通过自我壮大，消解弱小之“恨”。所以，“两新”政策的实施同样是韩国的“解恨”外交得以实践的重要体现。

2.2 积极参与远东地区及北极开发，助力韩国经济发展

韩国国土面积狭小、各类资源能源匮乏、高度依赖对外贸易，因此亟需稳定持久的资源能源供应地以及方便快捷的贸易通道。而近年来随着俄罗斯远东及北极地区开发项目的开展，韩国的两大发展需求恰好得到了满足：俄罗斯远东地区地广人稀，各类能源资源种类及储量异常丰富，同时也是连接朝鲜半岛与北极地区的重要通道。此外，随着全球气候变暖导致的北极冰层融化，“北极航线”中的“东北航道”已经可以投入商业化使用，并且正在逐渐成为除“一带一路”之外连接东亚与西欧的“第三条通道”。韩国可以经远东直接与“东北航道”相连接以拓展自己的航运线路，同时开辟新的对外贸易市场。“新北方政策”及其落实措施“九桥战略”凸显了韩国参与俄远东经济发展和北方航道开发的迫切愿望。

3 文在寅政府时期韩俄经济合作新进展

根据具体负责“新北方政策”落实的“韩国北方经济合作委员会”所公布的信息，“九桥战略”各领域的合作开发计划内容如下：

（1）加大从俄罗斯进口天然气的力度以实现能源进口渠道的多样化，同时建设连接韩、朝、俄三国的输油、输气管道;

（2）提高“西伯利亚大铁路”的运量及效率，并将其对接于半岛南北铁路相连;

（3）开展对扎鲁比诺港等一系列远东地区港口的现代化建设及改造工程;

（4）积极发展可再生能源，构建“东北亚超级电网”，建设东北亚五国共享的“广域电力网络”;

（5）积极参与“北极航线”的建设，开辟全新航运物流渠道，挖掘其商业运输潜力;

（6）发挥本国船舶工业的优势，建造新型破冰运输船，与俄罗斯合作建设并升级造船厂;

（7）扩大韩俄间种子开发、栽培技术研究等方面的农业合作;

（8）合作建设滨海边疆区水产品综合园区，扩大渔业捕捞配额，提高水产、渔业资源的产量;

（9）扩大韩朝俄三国间的合作，共同建设滨海边疆区工业园区。

上述内容虽然充分展现了“新北方政策”在具体合作内容方面的细致与全面，但韩国的实质性关切则集中于交通运输和能源领域，即力推半岛铁路和西伯利亚铁路的连接以及途经朝鲜东海岸、俄罗斯远东和北极地区的 “北极航线”的开辟，同时铺设跨越俄朝韩三国的油气管道和输电线路以及运行经朝鲜中转的俄韩煤炭海上运输线，具体内容如表1所示。

通过对表格内容进行分析即可得知，在韩国“新北方政策”与俄罗斯“向东看”战略的对接下，韩俄两国的“北方经济合作”目前正集中于海上物流通商航路以及能源运输与贸易的建设、开发和利用。根据相关学者的研究，以上海港为例，与传统航线相比，从上海港至俄罗斯、加拿大、美国东北部、挪威和英国的港口，船舶经过北极航线均具有成本优势，尤其在无需破冰服务的情况下，其成本优势更大。对于居于更高纬度的韩国诸港口而言，“北极航线”的开辟与大规模商业化使用无疑会推动运输成本的进一步降低，并且对规避来自亚丁湾以及马六甲海峡等海域的海上风险、确保航行安全、降低护航成本而言意义尤甚。此外，2019年12月2日中俄东线天然气管道的正式开通运营，标志着俄远东能源开发项目已经获得实质性进展，预计韩俄能源运输通道及配套基础设施的建设将在短时间内提上日程，这对于增强韩国能源安全、扩展运输线路、合理分配能源进口比例等意义重大。

4 现阶段韩俄经济合作面临的阻力与障碍

4.1 从历史延续至今的不信任感犹存

众所周知，朝鲜半岛属于东亚大陆的“突出部地带”，这样的地理位置既赋予了其国家及海陆文明之间交流互鉴的“和平友好纽带”的身份，同时也决定了其成为大国之间战略博弈与竞争、划分势力范围的“战争对冲前沿”。根据英国地缘政治学家麦金德的理论，朝鲜半岛处于“内新月区外部”地带，是通往大陆核心地区的“门户”，而周边大国遍布环伺的历史及现实情势使得朝鲜半岛成为大国冲突的“缓冲区域”。进入19世纪下半叶，传统的区域中心国家中国日渐衰微，对朝鲜半岛的控制力不断减弱，随之而来的日俄战争就是东北亚两大列强俄国与日本谋求独掌半岛及中国东北的真实写照。虽然日本最终实现了“日韩合并”，但半岛国家对周边大国意欲重掌半岛控制权的警惕心理依旧强烈。即使是在和平与发展成为时代主题、在开展经济合作成为主流的当下，韩国国内也存在防范俄罗斯通过经济尤其是能源手段“变相掌控”韩国的声音。

另外，就开展朝韩俄三国间的经济合作而言，朝鲜与俄罗斯之间的历史纽带以及现实联系始终是韩国无法逾越的“心結”。冷战时期，作为社会主义体系内的中心国家，前苏联对于朝鲜的援助以及苏朝关系的紧密持续了数十年;冷战结束后，俄罗斯在经历外交“泛大西洋主义”的“一边倒”后，于20世纪90年代后半叶开始逐渐修复俄朝关系，使之于“历史情谊”的基础上又夯实了友好关系的基础。在进入21世纪后，朝鲜的核开发活动逐渐趋于频繁，国际社会的对朝制裁也“一浪高过一浪”。然而韩国认为俄罗斯始终在制裁问题上“首鼠两端”，其对朝制裁只是象征性的，即在稳住美国的同时向朝鲜抛去橄榄枝，希望通过与朝鲜的经济合作扩大本国在半岛方向上的利益。此心态的存在势必会削弱合作的凝聚力，使得韩俄双边以及朝韩俄三边经济合作因政治考量而受阻。

4.2 南北缓和过程停滞，对朝、对俄制裁依旧

“新北方政策”的前身，是“朝鲜半岛新经济地图构想”。该经济发展规划意在通过半岛南北关系的缓和，推动朝韩经济的协同发展，进而实现对朝鲜的“吸收统一”。因此，朝鲜发挥着开展“新北方政策”框架下韩俄经济合作的纽带与桥梁作用，其更是东北亚区域合作的中心与枢纽。2018年春，“冬奥外交”的上演推动着朝韩关系的良性互动与互信积累呈现螺旋式上升的趋势，南北和解与经济合作等相关事宜也迅速提上日程。然而，自2019年2月朝美河内首脑会谈“无果而终”以来，朝韩关系急转直下，各领域、各层级交流互动的频度明显降低。南北关系的“遇冷”使得“朝鲜半岛新经济地图构想”以及“新北方政策”的实施陷于停滞，有关电网建设、能源管道建设、铁路相连以及三国工业区的建设等项目几无实施的可能。随着半岛局势隐约呈现出再次陷入“危机周期”的黯淡前景，韩俄经济合作项目很难有进一步的推动与扩展。

此外，以美国为首的西方国家依旧保持着对于朝鲜以及俄罗斯的制裁。韩国作为美国在亚太地区的重要盟友，在开展对朝、对俄合作时自然会面临诸多障碍，如对朝军民两用物质的出口管制以及同俄罗斯开展金融合作的禁脔。因此，从该意义上来讲，韩俄双边经济合作亦或是朝韩俄三边经济合作均因国际制裁而呈现出“非正常状态”，加之半岛局势形格势禁，“紧张又起”，该因素已成为经济合作全面开展所面临的最大障碍。

4.3 韩俄两国国内经济下行压力巨大，增长乏力

近两年来，面对中美贸易争端的愈演愈烈以及日本的经济制裁，韩国经济发展所面临的外部环境逐渐恶化;与此同时，韩国正逐渐面临劳动年龄人口减少的危机，其人口减少速度和高龄化速度均远超经合组织国家。尽管文在寅政府在扶持中小企业、增加就业以及提高劳动者最低工资标准等方面采取了诸多措施，但受制于民众消费信心不足、反对党阻挠改革措施出台以及大企业的不配合等原因，上述努力远未取得预期效果，国内经济依然萎靡不振。根据韩国统计厅所公布的数据，2018年第一至第四季度韩国GDP增速分别为1.0%、0.6%、0.5%与0.9%，2019年第一季度甚至出现了负增长，为-0.4%，此后第二与第三季度的增速均低于1.0%。经济状况的萎靡不振使得韩国民众对现政府执政能力的怀疑度日渐加深，也将对韩国政府进一步推进“新北方政策”产生较大的民间及舆论阻力。

而俄罗斯经济则在艰难转型以及西方制裁俄双重压力下继续“步履蹒跚”。“乌克兰危机”爆发后，根据世界银行的统计，俄罗斯经济总量从2013年巅峰期的2.297万亿美元迅速下降至2016年的1.283万亿美元，尽管2018年又小幅度回升至1.658万亿美元，但依赖初级产品尤其是油气资源出口以推动经济发展的路径仍未改变，受油价变动摆布的资源依赖型经济发展模式即“俄罗斯病”依然萦绕着这个庞大而虚弱的国家。普京在统一俄罗斯党第十七次全国代表大会上提出的俄罗斯需要实现不可逆转的“突破性发展”也受制于卢布汇率走弱、居民实际收入停滞、外部经济形势缺少显著改善等负面因素难以实现真正的“凤凰涅槃”。开展韩俄经济合作等国际合作项目需大量资金，然时局艰困，国内经济社会发展尚需资金注入。因此，经济下行压力巨大、增长乏力的无奈现实使得“新北方政策”与“新东方政策”的对接在很大程度上无法得到贯彻落实。

5 前景与总结

“新北方政策”的提出契合了两国间合力推动经济发展的现实利益与诉求，“九桥战略”的规划与落实也将开启韩俄经济合作的全新增长点，尤其是能源领域的合作以及“北极航线”的共建与开通将进一步深化韩俄经济密切程度，进而推动政治及社会文化领域的交流与互信程度的提升。因此，可以预见的是，在“新北方政策”框架下以及两国政策对接的基础上开展韩俄经济合作的潜力巨大，预期效益颇丰。然而，在历史与现实的多重阻力下，尤其是在朝核问题的解决“前路漫漫”以及韩俄两国国内经济境况萎靡不振的消极影响下，“新北方政策”所规划的经济合作项目究竟能够完全落实几何犹未可知。国内经济的良好状态是推动经济合作开展的根本前提，地区局势的风云变幻则是影响经济合作的第一外因。对于韩俄两国的经济合作而言，虽有巨大的合作潜力、亦有美好的合作蓝图，然则于现实压力面前，前景依旧不容乐观。

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