摘 要：群体性事件是社会矛盾的主要表现形式，关乎社会公共安全和国家社会秩序。值得注意的是，不少群体性事件是由公共政策执行问题引发的。以殡葬改革政策为例分析地方政府在政策执行过程中存在政策制定失误、民众参与缺失以及政策执行手段暴力等扭曲执行公共政策的行为，助推了群体性事件的发生。进而分析认为政策主体间的信息不对称、地方政府官员晋升竞标赛压力以及政策评价与监督机制的不健全等因素影响地方政府扭曲执行公共政策。

关键词：群体性事件;公共政策;政策执行

中图分类号：D9 文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.11.086

1 问题提出与文献梳理

群体性事件作为社会矛盾的主要表现形式之一，在近几年频繁发生，影响了社会公共安全和国家社会秩序，也对社会治理和基层治理问题提出挑战。学界关于群体性事件研究也颇为丰富，主要集中在概念界定、诱因分析以及治理对策等。关于群体性事件的概念界定，中国行政管理学会课题组认为：“群体性事件是指我国从计划经济体制向社会主义市场经济体制转型过程中，由于人民内部矛盾而引发，或者是由于人民内部矛盾处理不当而积累激发，有部分公众参与，具有一定的组织性和目的性，围堵党政机关、静坐请愿、阻塞交通、集会、聚众闹事、群体上访等做法，并对政府管理和社会秩序造成影响的事件。”王伟光简要概括其为，“群体性事件是人民内部矛盾对抗和激化的具体表现，是指由人民内部矛盾引发的严重影响、干扰乃至破坏正常社会秩序的社会冲突事件。”关于诱发群体性事件的原因研究，魏治勋、桑田认为：“诱发群体性事件发生主要是利益分配不均衡，同时利益诉求表达渠道不畅通，正当权利不能得以维护。”魏玖长、韦玉芳、周磊等则认为：“群体行为主要受群体利益需求和外部环境诱发两个因素推动，其中群体利益需求是根本原因，而外部条件刺激是引起群体行为的导火索。”而对于群体性事件治理对策，薛澜认为，以积极推进党内民主和基层民主为主要手段，加强地方政府的责任性和回应性，积极推进政府职能转换，调整政府与市场、社会、企业、公民的关系，建立利益表达和协商机制，加强法治建设。关于群体性事件生发的诱因，学者从各个领域出发给予了不同的看法。笔者从公共支出执行角度出发分析群体性事件生发的原因，主要是以地方政府在执行殡葬改革政策中的所出现的政策执行偏差，并对地方政府扭曲执行公共政策的原因进行了简单的分析。

2 政策扭曲执行助推群体性事件生发：地方政府执行殡葬改革政策为例

2.1 案例概述

自1985年国务院颁布《关于殡葬管理的暂行规定》以来，殡葬改革问题一直延续至今。在推行殡葬改革过程中遭遇到的抵制问题也从未停息过，因抵制殡葬改革而引发的群体性事件也屡见不鲜。本文列举三例因地方政府扭曲执行殡葬改革政策而引发的群体性事件。（1）周口平坟事件。2012年3月，周口市委、市政府发布《关于进一步推进殡葬改革的实施意见》的“一号文件”，指出周口市的殡葬改革全面开展，改革目标是实现百分之百火葬，其做法是统一将坟墓迁至公墓，平掉的农田上的坟头占地改为农耕使用。减少坟墓用地，增加耕地面积的目标是好的，但在改革实施过程中，民政部门不顾群众的反对意见，采取强制平坟的暴力行政行为，引发了群众不满，造成民政部门与群众之间的矛盾冲突升级爆发。（2）“安庆殡葬改革”事件。“2014年3月16日，安庆市委、市政府联合印发了《关于成立安庆市殡葬改革工作领导小组的通知》。领导小组由安庆市委副书记、市长魏晓明任组长，成员包括市公安局常委副局长、市民政局长等。3月25日，安庆市下发通知，4月1日启动殡葬改革，城乡居民死亡后火化。5月初，再次下发通知称，6月1日起正式实施殡葬改革。”殡葬改革过程中安庆市执法部门收缴村民棺木并强行砸毁行为受到群众的激烈抵触，群众与地方执法人员产生矛盾冲突，甚至导致备棺数年的老人无法接受，选择在政策实施前自杀死亡。安庆市老人的“非正常”死亡事件成为社会事件引发广泛关注。（3）江西“抢棺砸棺”事件。2018年4月初，江西省多地级市政府根据国务院《殡葬管理条例》的有关规定发布推进绿色殡葬改革通告。江西省吉安县人民政府发布了名为《关于在全县推进绿色殡葬改革的通告》的文件，通告称“从2018年9月1日零点起，在全县范围内实施殡葬改革‘零点行动”，要求“全面推行火葬”，全县须实现火化率100%，火化后的骨灰一律安葬在本辖区公益性墓地内……严禁遗体装棺入土，严禁骨灰入棺土葬，违反规定的将拆除坟墓，强行火化。其实自江西推行“绿色殡改行动”以来，多地地方政府强制推行落实“殡改”行动，“殡改”行动中的执法主体大肆将棺木强行捣毁，与当地的村民发生冲突，执法队强行进村入户，强行搬走棺材，并进行砸毁，当地许多年老村民躺进棺材抵抗执法队的砸毁、搬走棺材的行动，导致“抢棺砸棺”事件在网络上发酵，引发广泛关注和热议。从上述三个案例可以看出，地方政府的“百分百”“一律”“强行火化”“抢棺砸棺”等“一刀切”的政策执行方式是激发政府与群众矛盾冲突的主要原因。

2.2 政策扭曲执行助推群体性事件发生行为表现

回顾以上三个案例，地方政府依据中央政府颁布的《殡葬管理条例》，在执行公共政策过程中，忽视群众利益诉求导致政策制定失误、公众参与不足使得政策缺乏合法性、最后在遭到群众抵制政策执行时采取暴力手段强制执行，导致政府部门与群众矛盾激发，助推了群体性事件的生发。

2.2.1 政策制定失误

出台和执行任何一项公共政策都需要以某种特定的价值取向为基础，公共诉求是政策制定的逻辑起点，而目前我国政府在很大程度上属于大包大揽的强势政府决策模式，忽视人民群众的公共诉求，缺乏人本主义的关怀，导致政府政策制定失误。政策制定不能反映人民的公共诉求，人民的利益得不到满足，人民则会寻求其他暴力方式去表达利益诉求，增加了群体性事件爆发的可能性。在殡葬改革政策中，地方政府一味追求响应国务院《殡葬管理条例》的落实，忽视了地方群众的“土葬”风俗习惯与传统文化，“土葬”风俗习惯是社会历史发展的产物，是人民经济、政治、文化生活的表现形式，是历代相沿积久而成的风俗习惯，具有传承性和稳定性。“土葬”风俗自秦汉以来世代沿袭至今，“土葬”习俗的形成与人们的传统观念有着密切的联系，人们认为“身体发肤，受之父母，不敢毁伤”，而“入土为安”“落叶归根”是人的必然归宿，《周礼》中有记载“眾生必死，死必归土”。地方政府推行“殡葬改革”具体措施和行动中存在明显的政策制定失误问题，企图通过殡葬改革政策的制定与执行对“土葬”这一传统风俗习惯进行改革的整个过程有些操之过急也忽视了民众“入土为安”风俗习惯的感受与诉求，企图通过“一刀切”的政策执行而隔断群众千百年来的风俗习惯和观念是不合情理的，失误的政策制定引发民众的反感与抵触心理，对政府政策的不执行与反对情绪激烈。

2.2.2 公众参与不足

社会转型带来了社会结构的变迁，经济的发展促进了教育水平的提高，社会民主化也不断加强。公民主人翁精神与政治参与意识不断提高，使得公众开始追求在公共政策制定中的参与权、知情权和监督权等各种权利。公众参与公共政策的制定是民主意识表达的体现形式，也是公民利益诉求表达的重要渠道，是现代公共政策的基石。公民可以通过制度内和制度外两种方式参与公共政策的制定。制度内的方式主要是通过听证会、信访渠道、民意调查等方式。而制度外的方式则包括游行、示威、群体性冲突等方式。从上述案例可以看出，地方政府在推行殡葬改革行动中制定政策目标时缺乏对公民意愿信息的搜集与整理，忽视民众对“土葬”风俗文化的传承，导致政府在作决策的时候不了解民意，公共群体的利益诉求无法满足，制定殡葬改革政策也缺乏民意，使得群众不得不通过群体性事件的途径来表达自身的利益诉求和意愿。

2.2.3 政策执行手段暴力

公共政策执行是政策过程的实践环节，是将公共政策目标转化为政策现实的唯一途径。高效的政策执行力利于合理配置公共资源，调节社会利益关系，协调矛盾冲突，保障社会和谐稳定。低效的政策执行力阻碍国家改革政策的实施和政策目标的实现，甚至会成为社会冲突的源头，刺激社会利益冲突，不利于社会稳定。地方政府殡葬改革政策推行过程中因为没有反映群众利益诉求而遭到政策执行对象的反对、不服从与抵抗时，地方政府采取“抢棺砸棺”等一系列的暴力执政行为，强迫群众接受政策决定，被迫接受政策执行。此时群众对于殡葬改革的意见与诉求不但没有得到合理的表达渠道，而是被政府部门直接忽视，并采取暴力的行政手段对群众的财物进行砸毁，群众的利益受到损害，群体性事件则会成为他们表达利益诉求和情感宣泄的方式，民众与政府之间的冲突就会加剧，导致事件冲突升级，爆发群体性事件，危害社会稳定与和谐。

3 影响地方政府扭曲执行公共政策的原因

公共政策执行是个复杂的过程，基于殡葬改革政策的执行情况，深入探讨地方政府扭曲执行公共政策的影响因素：

（1）政策主体间的信息不对称。

政策主体间的信息不对称是影响地方政府扭曲执行公共政策的因素之一。在政策执行过程中包含三个政策主体，政策制定主体、政策执行主体以及政策执行对象。在我国体制结构下，中央政府是公共政策的制定者即政策的制定主体，地方政府则是公共政策的执行主体，同时也是公共政策的信息传递者，而广大人民群众则是公共政策的实施对象。首先，在政策制定主体与政策执行主体之间的信息不对称。中央政府制定公共政策是立足于社会整体，对整个社会的利益进行再分配的基础上，而地方政府因各地实际情况的不同在实际执行公共政策中与中央政府制定的公共政策之间存在误差和模糊性。中央政府政策制定是立足于全社会的利益诉求，基于全国国情发展的“普遍性”在宏观层面上提出较为纲领性和原则性的文件和政策，无法顾及不同地区的经济发展水平差异、人文环境不同以及风俗习惯差异的“特殊性”。中央政府与地方政府之间的“普遍性”与“特殊性”之间的矛盾所引发的信息不对称是导致地方政府政府在公共政策执行过程中出现偏差和扭曲的因素之一。其次，政策执行主体与政策执行对象即地方政府与人民群众之间的信息不对称也是诱因之一。地方政府既是政策执行主体又是中央政策信息的传递者，在殡葬改革政策执行过程中，地方政府对关于殡葬改革政策的宣传不到位，以及群众对于“火葬”和生态安葬方式的不认同，另外加上群众受传统观念束缚和传统风俗习惯的继承，使得政策执行对象对公共政策的不理解、不认同和不支持，在殡葬改革政策执行过程中受到政策执行对象的不配合与抵制，从而激发地方政府与人民群众之间的矛盾，推动群体性事件的生发。

（2）晋升竞标赛的负面影响。

晋升锦标赛的压力也是促使地方政府扭曲执行公共政策的因素。晋升锦标赛是以行政和人事集权为前提，将地方政府官员置于强激励下，将行政权力集中与强激励兼容在一起从而形成治理政府官员的模式。在中央集权控制下，地方官员立足于晋升的激励而围绕晋升考核标准而展开激烈竞争。晋升锦标赛作为一种治理政府官员的模式，是指上级政府对多个下级政府部门的行政长官而制定的一种晋升竞赛，优胜者获得晋升，但竞赛标准是由上级政府决定，随着时代的发展，考核指标从以GDP增长率为度量指标逐渐扩展到涵盖其他度量指标。虽说晋升锦标赛能够给地方政府官员带来强激励，但另一方面也会造成地方政府官员的努力扭曲以及政绩工程等负面影响。随着社会结构的转型，保障可持续的经济发展和促进社会和谐、文化建设、生态文明建设、党的建设等逐渐成为考核评价的重要内容。由于考核地方官员的指标体系由单一化向多元化的转变，地方官员为达到晋升目标而扭曲执行国家政策法规的情况愈演愈烈。随着政府治理模式的转变，生态文明建设逐渐成为考核地方官员的重要指标之一。在殡葬改革政策执行中，强调火化率以及土葬面积的考核指标使得地方政府政策执行人员为了达到绩效考核和晋升考核的指标，采取强制、暴力手段制止群众土葬行为，暴力执法方式是激发政府与群众冲突的重要因素。

（3）政策评估与监督机制不健全。

政策评估和政策监督是制约地方政府执行公共政策的重要因素。关于地方政府扭曲执行公共政策因素分析，首先，政策评估制度不健全。政策评估在政策过程中容易被忽视，政策执行结果无法反映到下一轮的政策制定与决策中，政策质量下降。其次，政策执行主体对于政策执行对象的意见或建议反馈不及时、不到位，使得政策评估缺少依据，政策效果难以认定，为地方政府追求自身利益而扭曲执行公共政策提供了空间，导致地方政府政策执行出现偏误。除了政策评估制度外，政策监督机制的不健全也是助推地方政府扭曲执行公共政策的因素之一。政策执行的监督机制是确保公共政策目标实现的重要手段。地方政府在政策执行上拥有较为宽裕的自由裁量权，公共政策执行的监督主要实行的是行政机关内部监督。行政机关内部利益勾结，监督形式主义之风盛行，缺乏严格、严厉的问责机制。

4 结语

随着我国社会主要矛盾向人民群众日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾转变，殡葬改革政策不僅需要考虑群众的物质需要，还需要考虑他们的心理需要。殡葬改革行动引发的群体性事件主要由于公共政策的失败，地方政府对群众的权益和诉求考虑缺失，人本主义关怀不够，政策执行手段暴力，民众对政府政策的不理解与不认同，以及民众自身利益受到损失，愿望诉求被忽视等缘由使得群众对“殡改”政策的抵制、不执行，引发地方政府政策执行主体与人民群众政策执行对象之间的矛盾，从而助推群体性事件的生发。

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作者简介：江霞琴（1996-），女，江西九江人，华东政法大学政治学与公共管理学院行政管理研究生，研究方向：政府治理。