绩效管理下乡村干部行为模式研究

2020-04-29潘玉春

山西农经 2020年6期

摘要：行为模式表现了人们的行动特点和行为逻辑，而绩效管理常常影响组织内个人工作的行为模式。综述了我国政府绩效管理研究，总结了赤峰市松山区乡村两级组织绩效管理实践，探讨了绩效管理下乡村干部工作行为模式分类和特征，提出了夯实日常管理基础、强化绩效导向学习、注重绩效结果应用等促进积极行为模式选择的对策。

关键词：绩效管理;行为模式;乡村干部

文章编号：1004-7026（2020）06-0040-04 中国图书分类号：D262.3 文献标志码：A

绩效管理的目的是持续提升个人、部门和组织的绩效。党的十九大提出，建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理[1]。中共中央、国务院提出全面实施预算绩效管理。党的十八提出，创新行政管理方式，提高政府公信力和执行力，推进政府绩效管理[2]。这些对政府绩效管理实践和研究都具有重要的指导作用。

1 我国政府绩效管理特色

1.1 引进与创新并举

我国政府绩效管理既是一个引进、吸收再创新的过程，又是一个实践、总结再提高的过程。

通过财政部门主导的支出绩效评价实践，我国于2003年拉开了建设现代财政制度的序幕。广东省率先构建由人大主导、政府部门协同、第三方实施的财政绩效评价新模式[3]。山东省青岛西海岸新区通过“七个注重”，构筑预算绩效管理新机制[4]。

何新荣（2017）[5]提出在从主体、客体、条件、责任承担、配套保障等方面构建绩效审计问责制度。随着政府绩效管理实践发展，于童（2019）[6]将我国政府绩效管理划分为目标责任制、服务承诺制、绩效评估和综合管理4个阶段。

政府绩效管理常被作为分析和改进工作的工具。王建等（2020）[7]将目标管理法、360°评价法用于机关管理人员绩效考核。

李天勇（2019）[8]构建了以“民众”“经济发展与环境保护”“工作流程”“学习与成长”4个一级指标为核心的平衡计分卡模型，以提高政府绩效评估的有效性和完整性。

陈娜等（2020）[9]分析了在因素法分配的财政资金绩效评价中存在不同来源资金设定绩效目标和评价脱节、对项目和资金评价脱节、忽视对因素法的评价等问题，提出绩效目标上下衔接、整体评价、评价分配方法、鼓励公众参与等解决办法。其中，通过绩效评价促使分配方法改进，是对现有运行机制的挑战。

1.2 突出服务于民

我国政府绩效管理是为中国特色社会主义建设服务、为人民谋福祉的，因此一些学者将人本理念、幸福指数、依法行政纳入政府绩效管理之中。

为人民服务是政府绩效管理的根本目的。周思璇（2019）[10]提出，从提高以人为本理念重视程度、体现民众根本利益、促进人的全面发展、鼓励群众参与政府绩效管理4个维度，将以人为本理念渗透到在政府绩效管理中。

李四能（2016）[11]提出，应当把民生改善、社会进步、生态效益等指标和实绩作为政绩考评的重要内容，构建有导向作用、分类分区有差别化的考评指标体系，促使考评重心从“以生产为中心”转向“以国民福祉为中心”。

人民满意是政府绩效管理的主要目标。张丽琼（2018）[12]提出，以公共政策幸福指数小Q模型为基础，从客观福利状况、主观幸福指数和绩效评价维度3方面出发，构建基于公众幸福指数构建政府绩效满意度评价指标体系。

依法行政是政府绩效的重要保障。孙洪敏（2015）[13]提出，将依法行政纳入政府绩效管理，重点包括依法全面履行政府职能、健全依法决策机制、深化行政执法体制改革、坚持严格规范公正文明执法、强化对行政权力的制约和监督、全面推进政务公开6方面。

1.3 具有中国特色

我国政府绩效管理中，党政督考融合、项目治国等做法具有中国特色，体现了中国特色社会主义制度的优越性。

政府绩效管理体现中国共产党的领导。刘朋朋和贠杰（2018）[14]发现，地方政府利用“党政督考一体化”或“政府督考一体化”的督考融合范式，解决“重年终考核、轻平时督查”“重视领导部署、忽视公众意见”，以及督查与绩效评估工作两条线脱节、多部门推动下工作合力缺失落实无力等问题。

项目治国和项目制具有中国特色。张学博（2017）[15]认为，我国持续推行项目治国，在县、乡、村产生了有效激励，极大提高了政府绩效。赵早早和何达基（2019）[16]认为，要继续完善项目预算管理，重视部门预算绩效管理制度建设。

1.4 有待提高完善

我国政府绩效管理中存在的问题，需要进一步从顶层制度设计上予以解决。

张学博提出，项目制所导致的条条寻租和基层政府债务等问题，须予以重视并解决。赵早早和何达基认为，绩效预算领导可以改变绩效预算的目的、策略、改革力度和结果，绩效预算推行失败的致命问题是项目和部门层面的能力不足。

秦晓蕾（2017）[17]研究发现，在乡镇政府绩效考核应对模式中，强控制、高压力下的严格执行和共谋执行模式存在暗箱操作、侵害群众利益行为。作为一种管理手段，政府绩效管理需要不断自我更新，在改革中加以完善。

2 赤峰市松山区乡村两级组织绩效管理实践

2.1 乡村两级组织构成

赤峰市松山区乡镇机关包括党委、人大、政府、纪委（监委），其中副科级以上领导干部属于领导班子成员。下设部门分为党群、行政、事业3类，部门负责人为环节干部。从级别上，分为科级、副科级领导干部、股級干部和普通工作人员。从类别上，分为党群公务员、公务员、事业人员和工勤人员。

各行政村设立党支部、村委会和监委会。村干部分为半脱产和误工补工两种。半脱产干部一般为3～5人，包括党支部书记、村委会主任、会计、计生主任、治保主任等。未担任上述职务的三委班子成员和村民组长属于误工补工人员。

2.2 乡村绩效考核体系

各乡镇、村两级绩效管理，以目标责任制和服务承诺制为基础，通过德能勤绩廉、检查评比、全员参与和自我管理等模式，基本上实现了党政督考融合。

绩效考核包括乡村两级组织年度目标考核、组织生活会、民主评议党员、党员干部廉洁从政考核、专项工作和项目绩效考核、项目预算绩效目标考核，行政及事业单位工作人员年度考核、站所办年度绩效考核等内容。

乡镇领导班子年度目标考核结果是松山区委、区政府确定各乡镇绩效排名的主要依据，影响领导干部职务升迁或调动，影响后备干部提拔使用，影响单位评优、评奖数量，影响下一年度项目申请。因此，各乡镇都对乡镇领导班子年度目标考核极为重视。绩效考核结果在一定程度上能够起到查缺补漏、弥补不足和改进提高的作用。

乡镇机关工作人员和村半脱产人员也是绩效考核的主要对象。机关工作人员年度目标考核结果与年度评优、评奖和绩效工资挂钩，村班子考核与村半脱产干部工资挂钩。因此，乡镇机关工作人员和村半脱产干部对年度目标考核均较为重视，形成了较为固定的模式。

在村班子考核中，考虑面积、人口、经济和社会发展状态等因素，在村与村之间适当平衡，达到相对公平。在考核结果尤其是奖励性绩效上，要体现出“干好干坏不一样”。由于考核方案年际之间相对稳定，村干部工资不会出现大起大落，促进了村工作开展。

日常督察或检查对促进工作开展的作用同样重要，能够起到鼓励先进、督促后进的作用，有一定纠偏纠错的作用。应将上级党组织开展的巡察、政府及部门组织的专项巡查、审计部门经济责任审计等列入日常检查。

对乡级组织的督察，一般由上级党委办执行。乡镇党委、政府以自查方式落实整改，并按时间节点上报进展报告。对乡级组织的检查，一般由县级领导带队或业务部门完成。乡级组织自检一般由党委或政府主要领导带队完成。对村级组织的督察，一般由负责一个村以上包片领导完成。对村级组织的检查，一般由乡镇党委或政府主要领导带队完成。

2.3 乡村绩效管理总体评价

各乡镇、村两级组织党政融合督察考核一体的绩效管理体系，促进了党和国家路线、方针、政策的落实，确保了党建、经济、社会各项工作的开展，维护了社会稳定。

各乡镇通过“村财乡管”“四议两公开”“五三二一”等工作，基本实现了村级财务支出绩效管理[18-20]。各村会计、报账员和以前从事过财务工作的村党支部书记、村委会主任，能够将财务知识纳入绩效管理中，推动了村务公开，保证了班子团结，维护了农村社会稳定。

目前松山区乡村绩效管理中存在的问题主要包括以下内容：因历史原因导致的负债率过高;个别项目或专项工作有浪费现象;绩效管理效果容易受到“新官不理旧账”或党政领导不团结行为的影响;党政机关工作人员“评优”存在“轮流坐庄”现象，绩效工资激励性不足;部分工作人员绩效意识不强，自我管理能力不足。

2.4 乡村干部工作的行为模式分类

上级党委、政府通过量化考核、绩效排名与择优提拔控制下一层党委、政府。这种政治锦标赛式的激励范式对乡级基层组织适用，而对村级组织并不完全适用。两级组织侧重点不同，因此绩效管理考核结果运用效果亦不同。

乡级或村级组织主要采取党组织领导下的分工负责制。在乡村两级组织之间，采用副科级以上领导干部包片、环节干部和普通机关工作人员包村协作制。乡级组织包片包村责任制是促进村级组织提高绩效水平的重要措施。

乡村级组织成员常将工作分为中心工作和业务工作两类。领导干部分管的工作属于业务工作，部门工作人员按职能设置的工作属于业务工作和“分内之事”。中心工作是乡镇党和政府组织实施，以部门之力难以完成，需要乡村干部共同配合完成的关系全局性的工作。乡镇干部包片包村和村干部包村民小组责任制下分配的工作亦可分为中心工作和业务工作两种类型。

中心工作体现的是协作，业务工作体现的是分工。上述两种工作绩效对不同人员影响不同，因此乡镇干部对中心工作或业务工作存在积极或消极的行为模式。常见模式有积极行为模式、业务工作积极行为模式和消极行为模式。

2.5 不同行为模式人员特点

副科级以上领导干部、后备干部和希望通过工作业绩取得提职升迁机会的环节干部或普通工作人员，对待工作符合积极行为模式。他们自我管理能力强，对待工作认真，积极主动完成工作，一般能够在时间节点前完成工作。

环节干部和业务人员，特别是事业单位拟晋升职称人员，对业务工作比中心工作积极，属于业务工作积极行为模式。

部分工作人员，没有提职升迁和职称评定压力，往往对工作拖拖拉拉、得过且过，属于消极行为模式。个别人员因谋求调离、准备考试、即将退休或退居二线，采取消极行为模式。

3 促进绩效导向积极行为模式的建议

3.1 顶层设计

2018年9月我国全面实施预算绩效管理以来，《中共中央国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》成为指导基层绩效管理中“管钱”“管事”的重要文件[21]，对提高乡村两级绩效管理水平有指导作用。中共中央办公厅发布《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》，从用人导向、考核评价、容错纠错等方面提出激励干部担当作为、干事创业，是“管人”的制度设计[22]。相关部门从“管人”“管事”“管钱”方面制定详细实施办法并出台配套辦公软件，有助于进一步规范基层实践。

3.2 基层对策

乡村组织通过预算绩效管理，提高乡村干部选择积极行为模式比例，降低消极行为模式比例，能够在保证人员和预算支出不变的情况下，大幅度提高组织绩效产出，为此提出如下建议。

（1）增强绩效管理观念，夯实日常管理基础。“其身正，不令而行;其身不正，虽令不从”。领导应带头讲绩效，多检查，促进“我要有绩效”观念和氛围的形成。做好日常绩效档案归档工作，防止归档材料“用完就扔”，并以此使“人情分”缩水。

（2）强化绩效导向学习，提升绩效产出能力。“工欲善其事，必先利其器”。结合党组织开展的主题教育活动，提高乡村干部服务意识、绩效意识。结合业务培训或学习，提高业务水平、财务知识和工作能力。

（3）注重绩效结果应用，提高奖励绩效标准。要充分利用绩效考核结果，发挥评优人员标杆导向作用，促使懒散人员转变行为模式，使乡村干部“在其位谋其政、有为者有位、有位者有为”。提高奖励绩效标准，发挥绩效工资激励机制，防止机关评优评奖“轮流坐庄”现象出现。

参考文献：

[1]习近平.决胜全面建成小康社会，夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利[EB/OL].[2017-10-27].http：//www.

gov.cn/zhuanti/2017-10/27/content_5234876.html.

[2]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[EB/OL].[2012-11-09].http：//

cpc.people.com.cn/18/n/2012/1109/c350821-19529915.html.

[3]郑方辉，廖逸儿，卢扬帆.财政绩效评价：理念、体系与实践[J].中国社会科学，2017（4）：84-108，207-208.

[4]孟宪征.“七个注重”构筑预算绩效管理新机制[J].预算管理与会计，2019（1）：43-44.