李岩

2020年3月24日，一名戴口罩的市民走过纽约华尔街。

3月18日，美国总统特朗普宣布启动《国防生产法》（Defense Production Act），寻求增加美国国内口罩等医疗防护用品的产量，后于27日任命白宫贸易顾问纳瓦罗担任实施《国防生产法》的协调人，全面升级应对新冠疫情的措施。

由来与使用

《国防生产法》源于美国在二战时期通过成法的《战争权利法》。1950年朝鲜战争爆发后，杜鲁门政府开始筹划为保证国防需要而强化总统相关行政权力，遂推动国会进行类似二战时期《战争权利法》的立法。1950年9月8日，美国国会通过了《国防生产法》，“授予总统广泛的权力来控制国家经济政策”。该法包含七项条款，授予总统为保障国防利益享有以下权力：要求制造商优先考虑国防生产;优先采购材料和财产;定量供应消费品;确定工资和价格上限;强制解决劳资纠纷;控制消费者信贷，调节房地产建设信贷;为相关行业提供某些反托拉斯保护;建立由私人部门高管出资、可用于紧急就业的自愿储备金。朝鲜战争期间，杜鲁门依据该法成立了国防动员办公室，制定了工资和价格控制措施，严格监管钢铁和采矿等重工业的生产，对短缺的工业材料进行优先排序和分配。

朝鲜战争之后，美国国会先后53次围绕《国防生产法》进行重新授权和条款修改，使之成为经国会授权总统权力以国防和国家安全领域为重心进行延伸的重要立法依据。

历经70年演变，《国防生产法》在适用领域和具体条款规定方面均有不少变化。该法部分最初内容被废止，权限逐渐从国防等国家安全领域，扩展至加强国内民防、自然灾害应对、恐怖袭击等极端事件应对，以及其他广泛的国家紧急事项应对。现有条款主要包括：一是授予总统“确定优先事项和分配”权力，总统可以要求企业和个人优先考虑并接受政府的物资和服务合同，以保障国防需要。二是授予总统“扩大生产能力和供应”的权力，总统有权采取激励措施，促使国内企业扩大关键材料和商品的生产和供应。激励措施包括贷款、贷款担保、直接购买和购买承诺、在私人工业设施中购买和安装设备。三是“一般规定”，授权总统有权阻止威胁国家安全的拟议或未决的外国公司合并、收购或并购;总统有权聘用具有丰富经验和能力的人员，并建立由行业高管组成的志愿人员队伍，为了国防利益可以召集这些人员担任政府职务。鉴于上述授权，《国防生产法》使得总统拥有了“为了国防利益而影响国内产业的广泛权威”。

《国防生产法》一旦被启动，一般是由相关部门通过商务部管理的“国防优先和分配系统”（Defense Priorities and Allocations System）进行运作。其中，美国国防部获权使用该法的次数最多，常据此要求私营企业“优先生产国防部规定的、对美国国家安全有利的产品”。冷战时期，该法对于推动美国国防工业创新发挥了关键作用。国防部定期使用该法的“确定优先事项”权力，促使相关国防承包商发展军方所需的关键军事能力。从1980年代开始，美国国防部还开始使用该法的合同和支出条款，为相关军工企业提供种子资金研发新技术和新材料。在非国防部门中，国土安全部常启用该法进行灾难响应和备灾;联邦调查局将该法用于推动加强“恐怖分子甄别”的技术能力建设;联邦紧急事务管理局在2017年飓风灾害期间广泛使用该法权限，用于房屋和食品的应急保障;能源部也曾启用该法确保加州等地的天然气和电力供应。2017年，特朗普援引该法，要求航天企业为美国太空能力建设及时提供关键技术。

总统的权限与国会的监督

新冠疫情在美国发生并急剧扩散后，特朗普对于启动《国防生产法》一度持谨慎态度。在他看来，美国“并非一个以国有化为基础的国家”，启动《国防生产法》可能传递“私营企业国有化”信号，会引发相关行业震动。特朗普也担心过早启动该法将进一步加剧国内恐慌，危及其竞选连任这一头号要务。出于上述考虑，特朗普迟至3月18日才发布行政令，授权卫生与公众服务部部长负责实施《国防生产法》。

根据《国防生产法》的相关条款及历届美国政府的实践，随着疫情发展，特朗普未来可依据该法采取如下措施：一是促使相关企业将政府订单“优先化”，私营企业需要优先生产美国政府部门要求的产品，在当前状况下主要是医用防护口罩、呼吸机、检测试剂等医疗产品。3月24日，特朗普已首次援引《国防生产法》发出6万组检测试剂和5亿只口罩的订单。27日，特朗普再次援引《国防生产法》，在合同价格未谈拢的情况下要求通用汽车公司生产呼吸机。二是控制相关重要物资的分配权。例如，可能援引該法限制重要物资供应“只能用于美国国内”，禁止出口。三是向重点企业提供经济“激励措施”，诸如提供贷款或贷款担保、阶段性减免税收等，以鼓励企业加大生产，确保政府获取所需物资。四是针对部分行业实施价格控制，对其工人薪酬进行限制。例如可规定口罩价格，防止重要物资供应企业的工人趁机要求加薪等。

美国国会对于特朗普依据《国防生产法》采取的措施仍有一定监督权。根据相关法律条款，《国防生产法》相关事宜属于众议院金融服务委员会和参议院银行、住房和城市事务委员会的立法管辖范围。《国防生产法》一旦启动，上述两个委员会有权要求行政部门提供实施报告，审查相关措施是否符合法律或规则要求，必要时还可以建立新的或废止《国防生产法》某些条款。从国会53次重新授权《国防生产法》的历史看，国会往往通过修改该法的适用范围来限制总统权威。此外，如果特朗普寻求对口罩等实行价格和薪酬控制，则必须有国会的一项联合决议加以确认。

会否加速中美“脱钩”？

总之，《国防生产法》授予总统以更大权限来影响企业生产经营活动。尽管当前美国内疫情急剧发展，部分国会议员仍提出决议案，要求减少重要医疗物资及相关供应链对于中国的依赖。不排除特朗普政府利用此次《国防生产法》启动之机，通过行政举措引导甚至强迫部分产业调整生产和经营活动，加速相关产业的中美“脱钩”。

值得注意的是，在中美经贸摩擦和美国限制中企赴美投资行为中臭名昭著的“美国外国投资委员会”（CFIUS）的建立，便起源于1988年美国国会通过的《国防生产法》修正案。该项修正案授权总统可援引《国防生产法》，出于国家安全考虑，审查外国公司的合并、收购和兼并活动。2011年奥巴马总统曾援引该法，迫使美国电信公司向商务部工业和安全局提供有关“使用外国制造的软硬件的详细信息”，作为打击所谓“中国网络间谍活动”的重要措施。

美国外交关系协会高级研究员香农·奥尼尔认为，此次疫情将使得各国政府加大对他们认定的战略性行业的干预，迫使后者制定国内后备计划和储备。某种程度上，《国防生产法》的实施客观上有可能加速中美在部分产业的“脱钩”。