余思奇

朱喜钢

孙 洁*

何 谦

周家宇

城市公园是城市公共服务重要的空间载体，是城市居民日常生活的场所。相关研究表明，城市公园在环境、生态、社会、心理和健康等方面对城市和居民有正面价值[1-14]。在生态环境方面，城市公园绿地能改善空气质量[6]、提升生物多样性[7]、降低城市雨洪风险[2，5]与热岛效应[9]、减少温室气体的排放[11]及削弱城市噪声污染[10]；在公共健康方面，城市公园鼓励居民参与户外运动以提升身体素质[3]，有效避免久坐不动带来的诸如肥胖症、心血管疾病等危害[4,13]；在社会心理层面，城市公园创造本地居民与社会组织交往的场所空间，增加居民间的互动，加强社区的关联度，从而提升城市居民心理健康水平[4,12]；在经济发展方面，高品质的城市公园强化地区的特征[14]，使之成为更具吸引力的生产与生活空间，从而提升当地经济发展潜力与房地产的价值[8]。

美国的城市公园建设起源于19世纪中叶[15]。最早以郊野公园(Pleasure Ground)为代表，大多位于城市边缘，以自然田野风光为景观主体。因交通成本较高，成为中上阶层专享的休闲娱乐场所[16]。20世纪初，城市内部缺少供普通居民休闲娱乐与社交活动的场所，因此，大批城市在住宅区附近兴建小型社区公园(Reform Park)[17]。20世纪中叶美国进入战后婴儿潮时期，城市居民对公园的需求从绿化造景扩张到娱乐游憩，于是游憩设施(Recreational Facility)开始在城市公园中出现[17-18]。到20世纪60年代中后期，城市公园的内涵进一步扩展。城市将街头空地、废弃铁路等空间整合改建纳入开放空间系统(Open Space System)，并将画展、音乐会等活动事件注入城市公园，提升城市公园的活力[19]。进入21世纪后，伴随着城市公园空间价值的不断凸显，城市公园的空间效益分配成为关注的焦点。对城市公园的建设要求亦从面积、功能和安全扩展到可达性及公平性[20-24]。

我国快速城镇化的过程伴随着各类城市公园的快速形成[25]。城市公园的建设与更新成为城市规划设计的重要研究内容。对城市公园的科学评价能反映城市生态环境质量与居民的日常生活水平，亦可为国家相关技术标准、城市总体规划和相关专项规划的编制和修订提供基础数据支撑。因此，城市公园评价系统的完善关系着城市开放空间品质的提升、城市居民生活质量的提高和城市公共服务设施规划水平的进步。然而，在我国目前的城市公园建设实践中，对城市公园绿地的建设要求主要以万人拥有综合公园指数、人均公园绿地面积等统计指标为主，缺乏对公园绿地的规模、类型、功能和空间分布等方面的细化[26]，具有一定的局限性，容易造成城市公园建设与城市居民需求不匹配的困境[27]。因此，相关研究者开始对城市公园绿地功能性和空间性展开探索性评价[28-34]。例如，从城市公园对居民的服务功能角度，李华综合了城市总体数量特征指标的同时，增加居民游憩需求和空间格局特征对上海的城市公园绿地进行评价[29]。从城市公园空间分布的机会公平视角，陈秋晓等评价绍兴城市公园绿地的可达性[30]。但是，已有研究大多局限于特定城市、具体类型和特殊功能的研究，对于我国城市公园综合性评价系统的研究较少[35]。

由美国公共土地信托基金(The Trust for Public Land，TPL)开的ParkScore指数是美国评价城市公园系统综合质量的一种主流方法。TPL于1972年成立，是一家大型非营利组织，长期致力于城市公园等公共资产的开发评价，有着广泛的合作网络、一手深度的样本和翔实的数据库，旨在帮助和完善城市公园等绿色开放空间以提高城市居民的生活福祉。TPL与大自然保护协会(The Nature Conservancy)、世界土地信托(The World Land Trust)等第三方组织一起，使非政府组织在环境保护与城市发展等议题中作用日益凸显[36]。自2012年至今，ParkScore指数已发布7版，评价对象涵盖了美国人口规模前100的大城市，其数据完整、方法简单、结果有效，使之在美国越来越受到欢迎，并广泛应用于城市政府规划决策的制定和城市空间的研究中，为美国的城市公园建设提供了周全有力的智慧支持。因此，笔者以ParkScore指数为例对美国城市公园综合评价系统的建设过程、评价内容及其在规划实践和城市研究中的应用进行系统介绍和特征评述，试图为我国的城市公园综合评价系统建设提供借鉴和参考。

表1 “卓越城市公园系统”评价7项标准

1 美国城市公园评价体系内容

城市公园评价系统构建的重点和难点在于衡量城市公园系统质量的指标体系是否具有效性。ParkScore被认为是衡量美国城市公园系统质量的有效工具，其重要支撑是构建过程具有内容有效性(Content Validity)。内容有效性指既定研究概念不同维度的测量指标的解释力，其主要依赖于专家的判断[37]。TPL通过多部门多领域专家多步骤的开发过程构建了ParkScore，是其内容有效性的重要条件[37]。其开发过程包括3个阶段：1)2001—2003年，发放问卷、组织专家研讨会，确定“卓越城市公园系统”的7项标准，在定性层面上确定城市公园的评价标准；2)2004—2011年，成立城市公园卓越计划中心(Center for City Park Excellence，CCPE)，进行专项的专家咨询与访谈；3)2012年，发布了ParkScore指数的第一版，涵盖美国人口数前40的城市。2018年，ParkScore发表该指数的第7版，涵盖美国人口规模前100的大城市。由此，已开发出一种一致的方法来衡量城市公园系统的质量，这种多步骤且标准一致的方法确保了该指数的有效性和可靠性。

1.1 建立“卓越城市公园系统”评价标准

ParkScore指数开发前期，为构建“卓越城市公园系统”评价标准，TPL于2001年10月组织专题研讨会，由25名公园设计和城市规划专家组成的小组在得克萨斯州休斯顿会面2天，详细讨论了优秀的城市公园特征。之后，对69个公共公园机构的负责人进行了问卷调查。最后，通过剔除数十个因素和数百个观察结果，制定了“卓越城市公园系统”的7项标准(表1)。

1.2 建立ParkScore评价指数

为进一步确定城市公园综合评价系统的指标，TPL成立专门的城市公园卓越计划中心，2004—2011年在国家层面进行各类专家咨询，并对地区、州和联邦机构等各层级城市公园进行实地调查与数据收集。在2012年，该中心发布ParkScore指数的第1版，涵盖了美国最大的40个城市。之后，每年根据TPL的研究成果和城市发展趋势调整ParkScore指数的指标和算法，以提高其合理性与时效性。具体而言，ParkScore城市公园评价指数分析基于卓越公园系统评价标准的4个重要特征：占地面积、投资额、服务设施和可达性，具体指标与权重如表2所示。

1.2.1 指标确定

1)占地面积。

公园系统需要城市用地支持，土地的稀缺是美国城市公园发展最大的障碍[15]。ParkScore根据公园面积中位数和公园用地占城市面积的百分比2个指标为每个城市公园评价的占地面积维度打分。其中，公园面积中位数由单个城市的公园管理机构数据整理而来。将其纳入考量有助于测算辐射面积超过10min步行区的城市级大量公园的吸引力；公园用地占城市面积的百分比是使用公共土地信托基金会成立城市公园卓越计划中心进行的年度调查中收集的数据计算得出，并将无人居住的铁路区和机场区域从城市总面积中去除。为强调城市公园的公共性与共享性[15-17]，公园面积计算中剔除封闭社区中的绿地、高尔夫球场等私人属性较强的绿地公园，并将小型街头公园、私有开放绿地、与居民共享的学校绿地等纳入考量。

2)投资额。

城市公园开发运营的资助渠道影响公园的属性与活力，美国城市公园的资金支持亦经历了从单一的地方税收到多元化的渠道和途径的改变[20]。ParkScore根据分配在每位居民的公园系统支出为每个城市的投资额维度打分。投资额有3个层面。1)公共支出：包括联邦、州和郡政府在城市范围内公园所属公共机构上的资本支出和运营支出。为尽量减少不同年度财政波动的影响，这个值为3年平均值。2)非营利性支出：包括公园非营利组织、保育组织、基金会，以及本土公园保护团体的所有支出。这些数据是通过对这类团体的年度调查收集整理。3)志愿者工时：统计任何公园机构以及上述非营利组织的志愿者工作时间。然后，根据美国非政府组织独立部门(Independent Sector)2016年志愿者工作时间价值报告(Value of Volunteer Time Report)，将工时货币化。

3)服务设施。

游憩娱乐设施使城市公园从以散步活动为主的被动型公园(Passive Park)转向以参与性体育娱乐活动为主的主动型公园(Active Park)[17-18]。ParkScore根据人均可获得的6项主要公园服务设施为每个城市打分。6项设施为篮球筐、宠物公园、游乐场、老人服务中心、洗手间和戏水场。这些服务设施一方面具有较高的公众服务面且容易准确计算；另一方面，将老人、儿童等特殊群体的需求纳入考量。在2012年第1版的指标体系中，服务设施评价仅有游乐场配比一项指标；在2015年补充宠物公园、运动设施、老年人服务和卫生设施4项；在2018年，新增戏水场作为评价指标。服务设施的评价指标的动态调整反映ParkScore逐步提高其评价系统的合理性与时效性。

表2 ParkScore指数的指标体系

4)可达性。

城市公园应使每个社区和每个居民都能得到公平的服务，城市公园的可达性是城市公园质量的重要考核标准[21-24]。ParkScore根据居住在公园内10分钟(半英里)步行范围内的人口百分比为每个城市打分。步行10分钟被定义为公共道路网，并且排除高速公路、火车轨道和河流等物理障碍的干扰。10分钟的步行距离是根据2012年美国交通部门对1万人的出行习惯进行调查后发布的《全国居民骑行与步行出行选择与行为习惯调查》报告确定。

1.2.2 权重及分数确定

首先，公园评分系统认识到不同城市的发展阶段不同，所以将得分按指标细化，以便城市通过逐步改进其公园系统的不同方面来增加其ParkScore。其计分的满分分别如下。1)占地面积维度：公园面积的中位数指标20分、公园面积占城市面积的百分比指标20分。2)投资额：居民平均支出指标40分。3)基础服务设施：6项设施平均分指标40分。4)可达性：居住在步行10分钟(半英里)内的人口百分比指标40分。

其次，通过将全美人口数前100的大城市样本建立的数据范围分成40个层级来分配每个统计数据的分数，其中最低的层级获得最少的得分，最高的层级获得最多的得分。然后将每个城市的总得分(满分为160分)归一化为最高得分为100的ParkScore。

最后，为了防止异常值，保证分值的离散程度处于合理范围，除可达性维度外，每个维度的最高层级包括所有等于数据范围中值的2倍以上的值。例如，100个城市的全国样本中每位居民的支出为24～279美元，中位数为87美元。为了控制局部异常的失真，所有花费超过中值2倍的城市(即每位居民174美元)被分配到最高等级并获得40分。通过定义最高层级之后，建立剩余层级的分配，使得每个层级包括剩余样本比例相等。这一处理使得占有经济主导优势的大城市不会因为个别值的突出使得评分异常高，以保证其评分对中小城市的公平性。

2 ParkScore指数的规划应用

2.1 规划实践意义

ParkScore指数对城市公园建设现状数据的详尽展示、对全国城市城市公园横向对比、对城市公园长时间维度的跟踪评价和开放的城市公园建设模拟为城市公园管理者、规划师、当地居民参与城市公园建设提供了有效的工具和途径，并使之广泛用于各级城市政府部门对城市公园的规划建设过程中(表3)。

1)ParkScore构建全国层面完整的地方城市公园数据库，建立系统且客观的评价体系，并随时间进行跟踪反馈，为城市公园系统的分析、评估与改善提供有力支撑。规划管理部门和政策制定者利用ParkScore，进行全国层面的城市公园建设状况的对比，明晰地方城市公园建设水平居于全国的水准。细化到单项指标的优劣，为地方城市公园的改善提供针对性建议。高分城市亦为低分城市提供了城市公园发展的指引和具体改进措施的样板。美国典型城市ParkScore指数评分如表4所示，以纽约为例，其在2019年美国城市公园排名中名列第9。从ParkScore指数的各项得分中可以看出，纽约与华盛顿、旧金山等大都会类似，面临土地资源稀缺导致城市公园面积较小的难题。而服务设施缺乏成为纽约城市公园品质提升的关键，其城市公园中游乐场、老人服务设施和戏水场尤为欠缺。例如，纽约每2万人拥有的老人服务中心仅0.1个，在前100的大城市中排名倒数，而这一指标在华盛顿为2.3个。但是，纽约高密度分布在城市中的近3 000个公园使得城市中公园占地面积比例较高，城市居民达到10分钟步行范围全覆盖，城市公园的可达性较好。并且，极高的投资额反映城市各部门对公园建设的重视。

2)在城市内部，ParkScore以评估地图为引导以多时间维度的数据展现城市公园的现状与发展变化，为未来的规划决策提供数据支持。例如，ParkScore将公园可达性进行可视化表达，标示出10分钟步行距离内公园服务的覆盖范围。对未被公园服务覆盖的区域，进一步结合Esri(美国环境系统研究所，Environmental Systems Research Institute)提供的人口普查资料，叠加3个不同权重的参数，以衡量不同地块的公园需求程度。分别将19岁及以下青年的密度加权为25%，将收入低于城市收入中位数75%的家庭加权为25%，将人口密度加权50%。识别出城市中公园紧缺的地块后，将其中前20名紧缺地块名单，作为政府和开发商的投资决策的重要参考。

3)在ParkScore基础上构建模拟工具ParkEvaluator①，提供公众参与城市管理规划的途径，提高公众参与的热情。在ParkScore网站的操作页面上，城市用户可以根据自己的构思，在城市地图上新增公园地块，并为其设计出入口。系统启动模拟后，将展现新增公园项目对该城市ParkScore提升等方面带来的改变。

2.2 城市研究意义

如果一种评估工具在实践中被广泛使用，那么可以对其实用有效性(Practical or Pragmatic Validity)进行论证，因为有效性是社会建构的[38]。所以，在ParkScore指数广泛应用于城市公园规划建设的同时，其作为城市公园质量的重要指标亦应用于城市公园规划的学术研究中(表3)，用以分析城市公园空间分布是否公正、城市公园质量提升对慢行疾病的作用等研究议题[24，39-40]。例如，Rigolon等利用ParkScore指数，结合美国城市平均收入水平和族裔分布，通过多元线性回归研究认为，美国城市公园的覆盖率、人均支出和服务设施存在族裔之间的不平等现象[24]；利用ParkScore指数表征城市公园质量，探究城市公园的位置、大小和功能是否会引发环境中产化现象[41]。Mullenbach等利用ParkScore指数研究城市公园质量与公共健康的关系，回归分析表明，59个城市样本中公园质量与身体活动水平与健康状态显著相关[40]。类似的，Miss等认为美国城市的ParkScore指数与糖尿病、肥胖症患病率相关，提高城市的ParkScore指数可以降低因肥胖和糖尿病导致的死亡率[39]。

表3 ParkScore指数规划应用

表4 2019年美国典型城市ParkScore指数比较②

3 启示

3.1 完善城市空间的数据库建设

美国城市公园评价指数的数据基础依赖于美国大城市广泛且完善的空间信息数据库。一方面，城市基本空间信息、交通网络、居民构成和经济水平等有详尽且公开统计数据可直接利用。另一方面，TPL等研究机构通过长时间的部门合作和人工收集，不断积累和归总形成自己的历史数据。虽然我国在逐步构建本土化的城市空间数据库，如各个省市开展的“天地图”工程。但长期、广泛且公开的城市专业空间数据库仍待建设。城市空间质量的评估离不开数据的支持，所以应加快完善城市基础数据库的建设，鼓励相关研究部门建设城市专业空间数据库，以更直观、更科学地为城市决策者提供依据。

3.2 引入以人为本的评价指标

根据《城市园林绿化评价标准》(GB/T 50563—2010)，目前我国规划管理部分对公园绿地的评价指标主要有：城市人均公园绿地面积、公园绿地服务半径覆盖率、万人拥有综合公园指数，以及大于40hm2的植物园数量等。这类指标评价基本属于公园绿地建设性评价，倾向于从供给侧进行衡量，而非使用者的需求侧进行测度，具有较大的局限性。所以，ParkScore指数对我国构建以人为本的评价指标有3点建议。

1)服务原则。城市公园作为城市公共服务设施的一类，随着城市居民对生活质量的需求不断提高，应在城市公园评价中引入更加反映城市公园是否具有吸引力并满足了居民需求的指标。例如，青年人关注的篮球筐数量、儿童友好的戏水场等人性化公园设施供给水平能很好地反映城市公园的服务功能。

2)公众参与原则。优秀的城市公园应与城市社区建立良好的互动关系，需要拥有一个强大、正规化的社区参与机制，这类公众参与不仅仅将规划文件公示并寻求反馈，而需要多部门、多群体对城市公园建设发展的共同投入与参与。公众对城市公园的参与程度可引入非营利部门支出、志愿者工作时间等指标进行评价。

3)公正原则。现有的城市公园绿地评价较少关注城市公园空间布局的公正性，其内涵可分为2个层次：首先，城市公园应该使每个社区和每个居民都能得到公平的服务，可以使用公园可达性指标进行测度；其次，各类弱势群体进入公园休闲娱乐的需要是否得到满足。弱势群体既包括身体上的弱势群体，如老年人、体弱者、失明者和轮椅使用者，又包括经济上的弱势群体，如低收入者。这一标准可用老人服务设施、残疾人停车场和弱势群体的可达性等指标进行评价。

3.3 加强指标体系的有效性

ParkScore指数在美国得到广泛认同的基础是其有效性与可靠性。自2001年第一次专题研讨会至今近20年，期间多领域、多层面的行业专家对评价系统提供全程咨询顾问。首先剔除数十个因素和筛选数百个观察结果，提出“卓越城市公园系统”7项标准。然后，在标准之中，选取最具代表性和可行性的指标，构建ParkScore指数。这种多步骤且标准一致的方法为评价系统的有效性提供了保障。我国快速城市化过程中，城市外部空间拓展迅速、内部结构不断优化、城市公园的发展急剧变化。在开展城市公园规划建设评价时，应夯实相关理论基础，结合本土化发展经验，准确梳理影响空间质量的关键性要素，提高评价指标的解释度，建立科学、有效且易于推广的评价指标体系。

注释：

① 引自ParkEvaluator，https://parkserve.tpl.org/mapping/index.html，访问时间：2019年12月。

② 数据来源：美国公共土地信托基金《美国城市ParkScore指数年度报告》，https://www.tpl.org/parkserve/downloads，访问时间：2019年12月。

(编辑/金花)