相西如

盛方明

王钰倩

1 研究缘起

风景区土地是风景区珍贵资源的物质载体，其合理的布局和利用方式是风景区保护与发展的根本。近年来，国内外学者主要通过可接受的改变极限(LAC理论)、环境影响评价(EIA)和资源要素分析等技术方法，从平衡资源利用与土地承载力、预测重大建设对环境的影响，以及确定风景区界线划定的影响因子等方面指导风景区土地利用规划。此类研究多立足于保护与利用风景区的自然和人文资源，但对于承担城镇功能的古镇型风景区土地利用规划的研究较少。随着国土空间规划体系的逐步建立，多规合一在协调城市各类空间规划矛盾与解决多部门职能交叉问题等方面得到了广泛实践，由最初的统筹国民经济和社

会发展规划、城乡规划、土地利用规划的“三规合一”逐渐发展成为当下协调各类空间规划矛盾以及管理的重要方法[1-2]。针对古镇型风景区自然与人文资源并重、游赏与生活功能交织、风景区与城镇用地兼具等现实问题与矛盾，基于多规合一研究太湖风景区木渎景区土地利用规划，有利于科学集约地利用风景区土地资源，保护城市可持续发展的生态基底。

2 木渎景区概况

2.1 景区空间形态

木渎景区位于苏州市(图1)，是太湖风景区13个景区之一，面积19.43km2。景区内有历史文化名镇——木渎古镇，面积为90.94hm2。木渎景区自然山水条件优越，园林古镇格局独特，人文历史底蕴深厚，吴越遗迹独具特色。景区既有灵岩、天平、狮山、横山、胥江和香溪等名山秀水逶迤环绕，又有榜眼府第、灵岩寺、范文正公祠等蕴含姑苏文化的景观建筑、历史遗迹和民风民俗[3]。木渎古镇依水而建，依水而荣，2 500多年来经历了多个时代的演替，形成了“上宅下店”“前市后坊”“庭院深深”的典型水乡格局[4]，充满历史人文气息(图2)。

2.2 景区土地利用现状

2.2.1 景观资源缺乏有效保护

景观资源是风景区的主要风景游赏对象，具有稀缺性、唯一性和不可复制性，是风景区土地利用规划首要考虑的核心因素。木渎景区景源类型丰富(图3)，其山林、石景、古镇的特色资源充分反映了自然环境与人类聚落的和谐交融，在太湖风景区中独具特色。但景区内自明代以来大量开采金山石，产生的裸露山体给木渎景区的自然环境造成了极大破坏；吴越遗迹等人文资源散落、游赏用地规模较小，使部分拥有较高历史文化价值的遗迹类景源未得到充分保护。韩蕲王祠、寒山岭摩崖石刻、张永夫墓和木渎古镇下塘街等景观资源因缺乏游赏内容与配套设施，可游览性较弱，资源优势逐渐消失。景区整体资源分布东多西少，游赏活动以观光为主且集中在东部片区，受内部军事用地分割影响，各景观资源点间联系较弱。

2.2.2 古镇用地功能杂糅

古镇作为景区主要游赏区，居住、商贸与风景游赏功能杂糅，工厂、仓库和中小学等用地位于古镇核心区域，混杂的城镇功能用地不利于古镇健康发展。

古镇内建筑形式多样，年久失修、墙垣破漏的传统民居，结构老旧、设施不全的老公房和宅基地房屋，体量较大、外形现代的新建建筑等皆存在于古镇传统历史建筑之中，加之居民、商户的无序商业行为，使各类建筑功能混杂，破坏了古镇历史风貌(图4)。

2.2.3 多重规划下用地属性难以界定

木渎景区作为建制镇，建设与发展既要符合《太湖风景名胜区总体规划》(以下简称《太湖总规》)等风景区规划的要求，也要符合《木渎历史文化名镇保护规划》(以下简称《木渎名镇规划》)等城镇规划的保护要求。但因风景区规划与城镇规划、名镇保护规划的用地分类标准不同，木渎景区内用地属性与地块划分不一致，增加了保护与利用的难度。如部分用地在《太湖总规》中为居民点建设用地，而在《木渎名镇规划》中为商业用地(表1)。

2.2.4 多头管理存在问题

风景区用地管理重在科学保护和永续利用风景区内的土地资源，而城乡用地管理旨在高效、集约地利用建设用地。风景区规划难以控制木渎景区内的村镇发展，尤其是木渎古镇区，其规划、建设的审批主体和管理主体不同，存在着符合城乡用地管理但不符合风景区用地管理的建设行为，增加了景区管理的难度。

图1 木渎景区、太湖风景区及苏州市的关系

图2 木渎古镇空间形态发展演进(作者改绘自参考文献[5])

图3 木渎景区风景资源分类统计

3 基于多规合一的土地利用规划体系

3.1 景源评价“合一”

景源评价“合一”融合《太湖总规》与《木渎名镇规划》(以下统称“两规”)资源保护要求，以《风景名胜区总体规划标准》(以下简称《标准》)中景观资源等级评价指标[6]为依据进行景源主体评价，借助GIS技术对木渎景区建设利用条件相关因子进行数据分析与评价，综合2种评价结果，建立景源评价体系，将景区中的重要景源划分为4种利用导向的景源：以保护为导向的景源、不鼓励开发的景源、需谨慎开发的景源，以及适度开发的景源，以便进一步指导土地利用规划(图5)。

3.1.1 景源主体评价

“两规”以景源保护与利用为出发点和落脚点，通过景源价值评价进行等级划定。其中《太湖总规》根据木渎景区景观资源的吸引力和保护价值进行等级划定，《木渎名镇规划》根据历史文化特色及价值对古镇内文物古迹资源与历史风貌资源进行级别划定。

根据木渎景区现状，以《标准》与名镇保护的评价指标为基础，借鉴森林公园规划与旅游规划资源评价指标，从游赏价值和生态价值方面建立适合木渎景区的景源主体评价体系，评定景区景源等级。

3.1.2 建设利用评价

“两规”用地规划均重视资源建设利用条件，《太湖总规》将景源利用条件作为景源评价指标之一，确定景源等级；《木渎名镇规划》根据建设条件划定古镇历史文化资源载体的保护界线并制定保护措施。

综合“两规”景源保护要求，针对景源的建设潜力与发展潜力进行立地条件与发展条件评价，界定景源建设利用适宜性。

3.1.3 景源利用导向

将景源主体评价形成的5个景源等级(Ⅰ-Ⅴ)与建设利用评价形成的4个适宜性等级(Ⅰ-Ⅳ)建立景源利用导向矩阵(表2)，建立对木渎景区重要景源的利用导向评定(表3)。其中以保护为导向的景源包括AⅠ、BⅠ、CⅠ、DⅠ、AⅡ、BⅡ、AⅢ，主要指本体价值高、利用条件差的景源，重点对景源本体及其环境进行保护，不增加建设用地；不鼓励开发的景源包括AⅣ、AⅤ、BⅢ、CⅡ，主要指本体价值较高、利用条件相对较差的景源，可对景源及周边环境予以改造提升，原则上不增加建设用地；需谨慎开发的景源包括BⅣ、BⅤ、CⅢ、DⅡ，主要是对景源本体进行维护修复和功能完善，提升景源游赏价值，谨慎进行建设利用；适度开发的景源包括CⅣ、CⅤ、DⅢ、DⅣ、DⅤ，主要是优化景源本体及其环境的使用功能，可适度进行建设利用。

图4 木渎景区土地利用现状

图5 木渎景区景源评价“合一”技术路线(作者改绘自参考文献[7])

表1 木渎古镇《太湖总规》与《木渎名镇规划》用地属性不一致的区块

表2 景源利用导向矩阵

3.2 用地属性“合一”

3.2.1 用地分类

《太湖总规》注重风景资源的休闲游赏与可持续利用，采用风景区用地分类；《木渎名镇规划》旨在使古镇空间布局体现历史文化名镇价值，采用城市用地分类。对于兼具景区用地与城镇用地的木渎景区，用地分类标准不一不利于景区土地资源的科学利用。用地属性“合一”通过厘清“两规”用地分类标准，进行“两规”用地对接，确定木渎景区内的用地分类与属性。

将《标准》中的风景区用地分类对接城市用地分类[8]，根据木渎景区特质，细化部分风景区用地分类至小类，明确各用地属性及其对应的城市用地属性(图6)。通过细化《太湖总规》用地属性与地块划分，充分对接《木渎名镇规划》，进行“两规”用地属性“合一”，解决因多重规划用地分类不同而产生的用地属性难以界定等问题。

1)甲类用地。

该用地类型承载了景区内主要的景观游览活动，其中甲1风景点建设用地以景源属性类型进行细化；甲2风景保护用地根据不同资源保护区进行分类保护(表4)。在景区土地利用规划中应增加甲类用地，明确风景资源的用地规模、保护措施、视觉影响和游赏方式，强调用地内不可进行与风景游赏无关的建设，通过绿地率、容积率、建筑高度等指标控制，确保风景资源不受破坏，营造景区整体景观风貌。

2)乙类用地。

乙类用地承担了风景区内主要游览及服务设施建设，将景区管理、科研设施用地划入乙类，并细分部分设施用地(表5)。该类用地在景区中根据资源保护、游览需求及建设条件分散设置，控制建设规模、容积率、建筑高度体量等指标，提出建筑色彩、整体风貌等要求，并引导景区内的商业业态。

3)丙类用地。

丙类用地是与城市规划及名镇保护规划对接的主要用地类型，满足风景区内村镇发展需求。根据木渎景区村镇建设情况，细化丙类用地(表6)。该用地应结合景区保护要求与现状村镇区位进行集约布置，对绿地率、容积率、建筑高度和建筑风貌等指标进行控制，使景区内建设活动富有乡土文化内涵。

4)其他用地。

《标准》中戊、己、庚、辛类用地为农业与林业用地，此类用地在风景游赏中性质类似，将戊、己、庚、辛类用地合并为风景农林用地，原中类用地皆调整为小类(表7)。

表3 景源利用导向评定

表4 甲类用地细化及其与城乡用地“合一”

表5 乙类用地细化及其与城乡用地“合一”

表6 丙类用地细化及其与城乡用地“合一”

3.2.2 用地兼容

木渎景区居住、游览、商业等多种功能共存。为更好地保护景区内充满古镇风情的空间布局、继承水乡民俗的非物质文化以及展现江南韵味的生活场景，借鉴城市用地规划方法，在景区规划中设置兼容用地，为土地利用增加“弹性”，有利于风景区用地管理与城乡用地管理的统筹合一，提高规划的可实施性。

1)甲11用地与乙类、丙类用地的兼容。

甲11用地在木渎景区中主要是古镇核心景区的游览区，其景观风貌与居民生活不可分割，单一的用地类型无法完整展现景区人文特质。

甲11、乙5兼容性用地：在木渎景区中，部分管理机构设置在历史建筑中，此类用地不建议大规模设置，确需设置时需严格控制乙5的用地比例。

甲11、乙11、乙12兼容性用地：划分此类兼容性用地主要用于控制景区内的商业活动，包括承担商品销售、餐饮服务等用途的风景建筑。该类用地需严格遵循《木渎名镇规划》，不得在重要保护建筑中设置此类用地。

甲11、乙4兼容性用地：包括设置解说服务点的部分历史建筑，此类兼容用地应根据景区定位、历史建筑保护等要求谨慎规划其位置和规模。

甲11、丙21兼容性用地：主要是一些有原住民居住的风景建筑用地，用地应结合建筑现状、建筑历史价值进行指标控制，禁止居民随意改变建筑外形，禁止乱搭乱建等行为。

2)乙类用地与丙类用地的兼容。

乙11、丙21兼容性用地：木渎景区大部分居民建筑一层为特色商铺，售卖特色旅游产品。此类兼容用地集约了景区内的建设用地，同时也展现了地域风土人情，有利于形成与木渎风景环境协调共赢的特色经济发展模式，但此类用地应根据古镇特色进行商业业态控制，禁止与古镇风貌不协调的商业行为。

图6 “多规合一”下的木渎景区土地利用

表7 戊类用地细化及其与城乡用地“合一”

3.3 区域管理“合一”

3.3.1 部门机构协调

木渎景区属于太湖国家级风景名胜区，其保护与建设必须以相关法规、条例、标准等为依据，在多规合一中坚持保护第一，从严控制。针对景区内风景区管理机构与地方政府等相关部门职能交叉的问题，结合国家公园管理体制，整合包含木渎景区在内的太湖风景名胜区管理机构，优化木渎景区层级管理，加强相关单位、部门之间的沟通合作，以木渎景区的科学发展为主旨，统筹政策实施与工作开展，有效进行木渎景区的管理。

3.3.2 数据资源协调

利用GIS、RS等技术，将各部门相关资料数据化、标准化，建立木渎景区信息系统资源库，为各部门提供高精度、高准确率的景区数据和图文。通过木渎景区数据资源共享平台，减少相关部门重复工作，提高木渎景区管理效率。

3.3.3 相关利益主体协调

木渎景区内的居民是人文景观的重要载体，在景区管理中应保持与居民的沟通交流，使管理部门与居民形成合力，增强居民对木渎景区保护发展的积极性和能动性。针对木渎景区内的营利主体与非营利主体，建立利益分配机制，协调各方利益主体，通过制度安排、沟通协调等方式，使各利益主体积极参与木渎景区的统一规划与管理。

4 结语

木渎景区多规合一是古镇型风景区土地利用规划体系构建的一次实践，通过对木渎景区资源建设利用条件、景区建设管理矛盾和土地利用现状等问题的梳理，以及对风景区规划和历史文化名镇保护规划间用地属性差异的思辨，以景源评价“合一”、用地属性“合一”和区域管理“合一”的方法，形成适合以木渎景区为代表的古镇型风景区土地利用规划，解决风景区用地与城市用地分类标准不一等问题，优化风景区中城镇用地利用方式。古镇型风景区土地利用规划中强调保留古镇居民生产生活等乡土场景，凸显以古镇为代表的风景区多元景观特质，为古镇型风景区的保护与利用提供“一张蓝图”，是风景区规划融入国土空间规划体系的积极探索。