潘玮

摘 要：新中国成立以来，我国的经济处于不断的发展过程中，然而作为亚洲第二人口大国，我国依然存在大量的贫困人口。这些年来我国在不同的发展阶段都提出了相应的政策方案来解决这一问题，尤其是在2013年，习近平总书记提出了精准扶贫这一概念。在“精准扶贫”这一核心思想的指导下，我国相继出台了各种政策，针对不同的贫困问题提出了多种解决措施。虽然随着这些政策的实施，我国的贫困人口数显著减少，人民的生活得到了显著的提高与改善，但是在实施的过程中我们也发现这些政策存在的一些问题。本文在对多项政策类型进行分类的基础上，针对出现的问题提出相应的改善措施，以期望为完善政策提供部分参考。

关键词：精准扶贫;政策;实施问题;建议

引 言

新中国成立七十年以来，我国先后历经了在计划经济体制下的广义扶贫阶段、由于体制改革而进入的大规模缓解贫困阶段、经济高速增长期的开发式扶贫阶段、全面建成小康社会中的扶贫开发阶段。经过这么长时间的努力，我国的贫困人口数大规模下降。但是由于我国人口众多，按照国家的标准，截至2013年，我国的贫困人口数仍旧达8200万之多，而在国际标准下，我国的贫困人口超过2亿，扶贫任务依旧艰巨。基于现实情况考虑，我国提出了以精准扶贫，精准脱贫为重心的脱贫攻坚计划。[1]

“精准扶贫”这一概念是由习近平总书记提出，对立于“粗放式扶贫”概念，主要是根据不同的贫困区域以及不同的致贫原因，运用科学合理的程序与手段对仍然处于贫困的人员实施精确识别、精确帮扶、精确管理，从而有效帮助贫困居民改善生活环境，摆脱贫困。虽然精准扶贫的概念不同于以往的扶贫政策，但我们要理解精准扶贫政策是对以往政策的补充与发展，并不是对以往各项相关扶贫政策的替代。“精准扶贫”政策是新中国扶贫进入到新阶段后而采取的新举措，与中国的国情相符。”[2]在具体的实施过程中，国家提倡的是将“精准”二字落到实处，做到国家所要求的“五个一批”和“六个精准”，切忌“撒胡椒面”式的政策实施，一定要针对那些贫困人员的致贫原因采取措施，将各项政策措施落到实处，而不是搞“形式主义”，这样才能真正的完成“精准扶贫”政策的最终目标，为全面建成小康社会打下坚实基础。

正因为精准扶贫强调“精准”，所以国家为完成这一目标提出了多项政策方案，又在各项政策方案中提出了多项帮扶措施，以期在辨别原因的基础上更有针对性的进行脱贫帮扶。常见的脱贫政策有以下几种：产业发展脱贫、转移就业脱贫、异地搬迁脱贫、教育脱贫、健康脱贫、生态保护脱贫、兜底保障以及社会脱贫。本文依据这些政策期望解决的问题，以及国家“五个一批”的目标对这些政策进行了五类划分，并在划分的基础上，分析目前五类政策实施过程中存在的问题，进而提出建议。

一、政策类型及目标

二、精准扶贫政策在实践中的问题

在上述分类的基础上，针对每种类型的实践情况进行了分析，发现了如下问题。

（一）发展生产类的问题

为达成“扶持生产和就业一批”的目标，我国实施了产业发展以及就业脱贫的政策。前段时间，在第三方评估过程中，研究发现几乎每家贫困户的帮扶措施都有产业扶贫，尤其是资产收益以及光伏扶贫这两种类型较为常见。虽然产业扶贫肉眼可见的增加了贫困户的收入，改善了人民的生活，但产业扶贫更多的是以产业发展为核心，农村的主要发展应该集中在农业，如果只是提倡产业扶贫，而不考虑实际情况，反而存在一种本末倒置的情况。而对于目前的一种普遍社会现象——农村留守儿童和妇女居多，劳动力人口外出务工，产业扶贫政策很难从根本上解决家庭贫困问题。产业扶贫政策的实施可能会导致治标不治本的情况。

就业扶贫政策是从根本上帮助解决贫困问题的有效帮扶措施，授人以鱼不如授人以渔。2016年以来，各地相继出台一系列与就业扶贫相关的政策，涉及数据平台建设、异地扶贫搬迁、自主创业、公益性岗位、就业扶贫车间、劳务协作、就业补助资金等方面，特别是2018年以来，随着就业扶贫实践不断发展和日益丰富，已有10多个省区市出台专项就业扶贫政策，就业扶贫政策更加细化、实化，其中不乏创新亮点。[3]但是就业扶贫在实际实施中依然存在很多的困难，例如就业扶贫的资金缺乏;政策门槛过高，导致就业扶贫车间等无法达到相应要求，从而导致供需链断层的现象。

（二）易地搬迁安置类的问题

易地搬迁脱贫政策是达成“易地搬迁一批”的主要手段。主要采用易地集中与分散相结合的安置方式，如统规统建、分散自建等。但是易地搬迁政策在实施过程中，也存在一些问题，如易地搬迁安置地的基础设施建设不够完善，像是某些地區的教育、医疗、卫生等不能满足居民的生活需要。[4]同时，居住在安置地的人员很多都是无劳动力或是劳动能力低的老人及儿童，这严重阻碍了当地产业以及经济的发展，违背了这项政策实施的根本目的 ——改善人民的生活质量，帮助人民走上致富道路。

（三）发展教育类的问题

俗话说“治贫先治愚，扶贫先扶智”，为发展教育，我国财政在助学贷款、助学金以及改善贫困地区的办学条件等方面增加了很大一部分的支出。但是在实施过程中，政策的执行力往往不高，究其原因主要是因为实施教育扶贫的对象选择主要是按其工资收入进行界定，这对于处于收入线边缘的人员来说是极其不利的。另外，由于留守现象的日趋严重，很多人选择将子女带到其务工地方接受教育，这便导致了传统乡村教育的局限，也很难与城市学校的目标达到同步发展的地步。[5]

（四）生态补偿类的问题

任何国家的发展都不能以破坏生态为代价，生态保护脱贫通过地区的特色生态工程建设、进行生态补偿、发展生态产业等措施来增加居民的收入。生态扶贫政策提倡在保护环境的前提下增加居民收入，但是在目前的政策中更加关注脱贫攻坚的成效，反而把保护环境放在次要位置。另外，在生态公益岗位的设置上，岗位设置多集中在生态要素的管护领域上，而在环境治理领域较少。[6]这种目标缺乏明确定位的问题可能会使生态扶贫的效果及进程大打折扣。

（五）社会保障兜底类的问题

为达成“社会保障兜底一批”的目标，我国采取了健康、兜底以及社会扶贫等政策措施。在实施过程中，本文也发现在健康扶贫政策的实施过程中可能会存在一些问题。

因病致贫的原因主要有以下几点，一是生病人员丧失劳动能力，无法增加家庭收入，二是生病人员的巨额医药费可能为家庭带来很大的负担，三是存在这样一种情况，家庭其他成员为照顾患病人员因而无法从事全职工作，导致家庭收入减少。因此，对于因病致贫的家庭来说，健康扶贫政策的实施更有助于助其摆脱贫困。近些年来，我们可以清楚的感受到健康扶贫政策对贫困人口脱贫起着十分重要的作用，无论是180政策还是351政策都极大程度的解决了因病致贫的贫困户的医药费问题，能为其基本的生活提供保障。但健康扶贫政策还存在一些问题，而最重要的问题是健康扶贫政策普惠性不高，只解决了贫困户的问题，还没有从根本上解决农村居民特别是边缘群体的因病致贫、因病返贫问题。[7]同时，健康扶贫政策的实施是需要大笔资金支持的，像是351政策，虽然对应人员在省级以上的医疗机构花费最多都不会超过一万元，但实际上，剩下的医疗费用都是由政府买单。中国目前还有相当一部分的贫困人口，而且就算是在2020年实行了全面脱贫，但是“脱贫不脱政策”，因此对于政府的财政支出来说，这是一笔很大的负担。

三、完善精准扶贫政策的建议

（一）推进产业扶贫与地区特色相结合，吸引农村劳动力人口

各个地区应针对自身的情况，首先采取不同的发展策略推动自身发展，如农村地区应该以推动发展农业为主要目标，高原地区可以以推进畜牧业发展为主要目标。利用自身的优势带动自身发展。与此同时，各个地区应将产业扶贫措施与其自身的优势和特色相结合，发展适合本地区的特色产业，这样才会推动产业的持续性发展，提高政策的实施效果，达到政策实施目的。其次，应该提高贫困户的产业参与度，我们知道，目前农村地区的留守现象较为严重，农村劳动力人口流向大城市，可是推动产业发展的前提是需要大量的劳动力人口，因此，各个地区应采取相应的措施，如提高产业发展带来的福利措施，从而吸引更多的劳动力人口参与到产业发展过程中。

影响就业扶贫政策实施效果的主要是政策门槛过高。在现行政策的规定下，要想实施吸纳贫困劳动力就业的各项政策，相关的扶贫车间以及经营主体需要满足签订劳动合同、缴纳社会保险费等相关规定。但是在实际执行过程中，很少有扶贫车间、其他经营主体能够达到相应的要求，所以享受到各项政策的主体是有限的。另外，政策在实施过程中存在一定的滞后性，审批程序复杂，申报流程可能在某些环节存在重复现象。我们应推进构建政策体系合理化，降低政策门槛，让更多的扶贫车间，其他经营主体进入贫困人员供需链的需求一端，将此项政策落到实处。最后，针对就业贫困资金缺乏的现象，政府应该拓宽就地就業资金的渠道，同时取得社会企业的支持，以此来减少就业资金的投入。

（二）完善安置地基础设施建设，增加居民归属感

加强安置地的教育、医疗、卫生等基础设施的建设，有助于改善居民的生活条件，加强他们的生活保障。同时，也应该做好居民搬迁的各项手续，如房产登记，户口迁移等。另外，应大力发展搬入地的基础或特色产业，带动地区经济的发展，在当地提供更多的就业机会，从而留住年轻劳动力，减少农村留守现象的发生。而对于搬出地的宅基、承包以及山林地，也应加快其宅基地复垦、旧房拆除和分类确权登记颁证的进程，增减其发展可能性。

（三）改变筛选标准，促进乡村与城市文化衔接

教育扶贫的对象筛选标准不应只是收入，我国应该扩大教育扶贫对象的筛选标准。如应考虑到居民的健康状况、居住情况以及根据地区发展状况而考虑实际收入水平，不应该仅仅根据数字而忽略实际情况。另外，应推进农村地区的教育发展、尽可能的缩小其与城市教育进程的差距;还要根据乡村的实际情况发展乡村文化，使中国的某些乡村特色得以传承。

（四）明确目标，促进公益岗位设置均衡

在实际的生态扶贫工作中，应坚持生态优先、兼顾扶贫的原则。岗位的设置应根据生态的实际发展需要，避免财政不必要的支出。另外，应增加在环境治理这一块的岗位设置，我们都知道，生态保护是对未破坏的环境进行预防性的保护。而环境治理则是对已经造成破坏的环境进行的修复性工作。因此，增加这一方面的岗位设置不仅能够创造更多的就业公益岗，也是对生态环境破坏采取的重要的补救措施。

（五）争取社会资金支持，扩大帮扶范围

一方面，对于健康扶贫来说，面临的最大问题就是国家财政负担过大，最有效的解决办法是争取更多社会资金的支持，首先应提高企业的社会责任感，鼓励具有较高收益的民营企业参与到如何为贫困人口提供更多的医疗服务的行动中。其次，应该提高财政专项资金的额度，扩大健康扶贫资金在扶贫资金链中所占比例。最后，应严格把控资金的使用，完善资金的监管渠道。另一方面，应扩大健康脱贫政策的覆盖范围，逐渐扩大到全体农户，逐渐提高医保的报销比例，以此来规避“因病致贫”和“因病返贫”的风险。

五、结语

精准扶贫政策作为推进我国全面实现小康社会的重要政策体系，对于解决我国的贫困人口问题起着不可替代的作用。贫困问题是困扰所有国家的世界性难题，而“精准扶贫”概念的提出，“精准扶贫”政策的实施，不仅在我国的实践过程中起着重要的指导作用，同时对于其他国家解决贫困问题具有重要的借鉴意义。虽然自精准扶贫的各项政策措施推行以来，我国的贫困人口从8000多万减少到1000多万，脱贫成效显著。但是每项政策经过实施之后，我们也能从中发现很多问题，对通过实践发现的问题进行总结概况，进而提出修改意见，对于我国脱贫政策的实施具有更强的指导意义 。我们应该花更多的时间去评估各项政策的实施情况，在了解相关事实的基础上针对性的提出建议，从而更好的推进脱贫任务的完成。

[参考文献]

[1]袁笑闻.精准扶贫现实困境及对策——兼论乡村重建[J].市场周刊，2019（10）：178-184.

[2]张一鸣. 精准扶贫为新时期中国扶贫格局带来新变化[N]. 中国经济时报，2014-10-09（001）.

[3]张丽宾. 我国就业扶贫政策实施情况及完善建议[N]. 中国劳动保障报，2019-10-23（003）.

[4]肖斯. 易地扶贫搬迁后续保障工作中存在的问题与对策[N]. 中国审计报，2019-11-27（002）.

[5]魏丹.教育精准扶贫的价值逻辑、实践问题及对策[J].教学与管理，2019（33）：4-7.

[6]王勇，俞海，张媌姮.我国生态公益岗位政策与实践：进展、问题及建议[J].环境与可持续发展，2019，44（05）：54-58.

[7]李静.中国健康扶贫的成效与挑战[J].求索，2019（05）：95-103.

（作者单位：安徽大学管理学院，安徽 合肥 230601）