罗瑶 谭起兵

[摘要]新时期推进依法治校，不仅有助于提高高职院校依法决策、民主管理和全面监督的能力，也有助于完善高职院校治理体系，提高治理水平。文章分析了依法治校对推进高职院校治理的意义，剖析了高职院校推进依法治校过程中存在的问题，包括顶层设计不够科学、规章制度缺乏规范管理，意识形态领域法制建设有待完善、权益保护需细化，行政化管理明显、依法治校执行力度不足，监督机制不完善、反馈和诉求通道缺乏等。最后提出了推进高职院校依法治校的策略，包括加强党建工作、注重高职院校法治素养培养、建立健全高职院校民主与监督机制等，从而为建设一流高职院校提供保障。

[关键词]社会治理共同体;依法治校;高职院校

[作者简介]罗瑶（1981- ），女，天津人，天津工业职业学院;谭起兵（1979- ），男，天津人，天津工业职业学院，副教授，硕士。（天津  300400）

[中图分类号]G718.5    [文献标识码]A    [文章编号]1004-3985（2020）08-0020-06

党的十八届三中全会提出，全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。党的十九大报告在加强和创新社会治理领域，提出了要“打造共建共治共享的社会治理格局”，并且提出了社会治理的制度建设、提高四化水平和加强四个体系建设。党的十九届四中全会进一步提出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”。这是对推进国家治理体系和治理能力现代化做出的重要制度安排和战略部署，并且从治理主体、治理过程、治理目标等方面对国家社会治理提出了更高要求。这不仅是社会治理体系建设内涵的扩充，更是社会治理认识论、方法论和价值论的升华。高职院校作为高等教育的重要组成部分，担负着培养高素质技术技能型人才的使命。加强高职院校治理，不仅是深化办学内涵、提高办学质量的内在要求，也是社会治理体系和治理能力现代化的客观要求。要通过推进依法治校，建立完善的制度、秩序、文化和监督机制，加快提升高职院校治理能力现代化的水平，为高水平现代化高职院校建设提供有力保障。

一、依法治校的内涵

从本质上讲，依法治校就是要在依法理顺政府部门与学校的关系、打破制约教育发展的旧格局、深化教育改革、落实学校办学自主权的基础上，加强学校管理和运行体制机制的制度化、规范化，形成政府宏观管理、学校依法按照章程民主化自主办学并接受社会公众监督的新格局。依法治校的内涵包括主体多重性、客体自主性、内容合法性三个方面。

1.主体多重性。依法治校的法律行为内容包含学校外部教育法律关系主体对学校所进行的管理以及学校内部教育法律关系主体对学校所进行的管理两方面，因此，依法治校的法律关系主体包括各级地方政府、教育主管部门、其他行政机关以及学校管理人员。依法理顺这些主体之间的关系，就是指地方行政部门在学校管理上做到依法行政，学校管理者在学校管理上做到依法办学。处理好这些关系，不仅有利于营造学校内外良好的法制氛围、促进行政管理改革和教学管理改革，也有利于学校自身发展以及建立公平、公正、高效、有序的社会秩序。

2.客体自主性。所谓客体自主性，是指学校在办学中对管理教学事务和组织教学活动所依法享有独立决策权的特性，也称为学校的自主性管理。这是依法治校的必然要求，也是学术自治、专业自治的要求。为了更好维护办学自主权，首先，要建立适应市场经济发展的法治政府，通过完善法治体系推进各级教育主管部门依法行政;其次，要制定章程，界定各方关系，明确权利义务，落实学校法人地位;最后，要建立科学高效的自主化决策机制和民主监督机制。

3.内容合法性。内容合法性包含两方面含义，即依法治校法律行为的制度化和依法治校法律行为的规范化。一方面，学校的办学、管理和教育教学等一切行为要遵循宪法和相关法律法规的宏观指导，并以制度的形式固定下来形成常态化，做到有法可依、有章可循;另一方面，学校需要将各种制度运用到具体各项事务中，规范流程和标准，便于操作和监督。

二、社会治理共同体视域下高职院校推进依法治校的意义

高职院校通过实施依法治校，能进一步建立和完善科学合理高效的治理机制、治理制度和治理新秩序，逐步转变传统治理理念，培养各方治理主体的法治意识、责任意识，营造各方治理协同参与的优良氛围，为实现人人有责、人人尽责的高职院校治理提供保障。一是有利于坚持和完善高职院校治理制度。高职院校治理制度包含两层含义：相关政府部门对学校办学事务的依法行政管理，形成学校外部的治理制度;学校管理者对学校教学事务和教学活动的依法自主管理，形成学校内部的治理制度。这些制度相互联系、相互作用。由于高职院校在传统办学过程中主要依靠行政指令管理校内事务，行政管制和人治倾向严重，教学主体双方的权益未能得到有效保障，导致教学主体参与教学事务的积极性不高，内部治理效率低下，这对高职院校教学改革以及建设高水平高职院校是很不利的。通过依法治校，不仅能将学校内外治理主体关系以法律制度的形式确定下來，确立学校的法人地位，形成开放民主的校园环境，还能让社会各方依法参与学校建设和治理，共享教育成果。二是依法治校有利于建立和完善科学高效的高职院校内部治理秩序。高职院校是一个内部治理结构极其复杂的体系，包括行政权力系统和学术权力系统。行政权力系统的意义在于强调内部治理的管制和效率，它与学术权力系统相互制约，两者共同维持高校内部治理秩序。依法治校有利于行政治理在学术治理上适度放权，在学校内部组织机构中做出科学合法的治理结构调整，制定章程，确立决策和治理的分权制，从而建立并完善科学高效的高职院校内部治理新秩序。三是有利于坚持和发展高职院校治理文化。治理文化是衡量高职院校内部治理能力综合水平的重要指标。依法治校有利于推动高职院校治理文化的健康发展，为高职院校创新治理文化发展提供制度保障，让法治文化在高职院校意识形态领域进行渗透和融合。四是有利于坚持和完善高职院校治理监督体系。高职院校推进依法治校，可以防止学校权力的泛滥和腐败的滋生，防止办学过程中出现破坏良性校园环境、损害教学管理参与主体的合法权益等不良行为。同时，可以将法治教育纳入国民教育体系，促进高职院校贯彻依法治校的理念方针，建立和完善高职院校内部治理监督体系，坚持改革和法治相统一、相协调，加强治理监督顶层设计，科学合理地建立和完善治理监督体制，能动高效地制定并运行治理监督机制，让依法治校成为完善高职院校治理监督体系的持续助推力。

三、高职院校推进依法治校过程中存在的问题

自2003年《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》（教政法〔2003〕3号）发布以来，全国高校自发地掀起了普及法制知识的活动，法制意识深入人心，高职院校内部教学管理参与主体的法治意识和法治思维能力有了很大提高。随着普法工作的完成和《教育部关于加强依法治校工作的若干意见》等相关文件的指导，全国高职院校开始自觉在办学事务和教学组织活动等方面展开依法治校工作。高职院校依法治校经历了从自发形成到自觉建设长达十多年的发展过程，在法治意识宣传普及、工作机制建立、规章制度制定、师生权益保护等方面取得了丰硕的成果，但离完成完善中国特色现代大学制度和改革大学治理结构的任务还有很大的现实差距。

1.顶层设计不够科学，规章制度缺乏规范管理。现代大学内部规章制度的制定必须注重顶层优化设计，要用科学高效的合理化标准去统筹规划和具体部署各层级的规章制度。各层级制度要有不同的制定程序，以保证各层级制度充分协调统一、配合运作。由于相关政府机关和教育主管部门对高职院校依法治校的顶层设计缺乏相应的专业化指导，高职院校管理人员对学校章程制定所需的理论体系储备不足，导致制定的制度体系之间未能很好地实现协调统一，不能发挥内部治理体系现代化高效的特点，还有可能因为内容重复而导致行政资源浪费。部分高职院校制定的制度仍然存在权限混淆不清的情况，往往制度制定人、制度执行人、制度解释人合为一体，这样虽然方便行政管理，但容易导致制度形式化，不能达到各方互相监督、权力互相制衡的效果，不能有效提高高职院校内部治理效能。

2.意识形态领域法制建设需要进一步完善，权益保护需细化。伴随着教育改革的全面深化，高职院校意识形态领域也呈现出许多创新思想、创新文化。由于法制的稳定性，现有律法规范的更新滞后于文化创新的速度，因此，在进行法制体系顶层设计时，既要有规划的前瞻性又要充分考虑时效性，及时满足和应对市场经济变化发展的需求，最大限度地运用法制体系保障创新文化的繁荣发展。高职院校作为文化承载体，不仅是社会主义先进文化与创新文化的孕育基地，也是优秀技能人才的培育机构，应当肩负起保护文化权益的职责，依照宪法和相关法律法规，根据高职院校意识形态领域的特点制定和完善与时俱进的规章制度，并顺应形势发展及时更新和细化，让各种文化都能在学校法制系统中自由健康发展，让各方权益都能得到制度保障。

3.行政化管理明显，依法治校执行力度不足。《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》强调“推进政校分开、管办分离。适应中国国情和時代要求，建设依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制度，构建政府、学校、社会之间新型关系”。这一规定说明高职院校要进一步扩大办学自主权、提高办学质量，必须在管理方式上规范行政权力的运行，限定行政权力范围，理顺校政关系、校企关系，明确政府、企业、学校的权利和责任。但是，目前高职院校还是以传统行政化管理模式为主导，未能科学明确地划分决策权和执行权，使得规章制度未能充分发挥能效，没有充分体现出法制校园公平公开、自由民主的优势，不利于调动广大师生的能动性和积极性。

4.监督机制不完善，反馈和诉求通道缺乏。目前，高职院校的监督机制主要针对教学管理事务，主要用于监督教学质量和学生管理，而监督方向也主要是上级行政对下级行政，很少有下级行政监督上级行政。许多学校对学校重大事项、干部任免、财务预决算等执行过程缺乏群众监督机制，对发展规划制定、学科规划、职称评聘以及学术成果水平鉴定、相关资源配置等缺乏群众监督机制，对政务或校务公开后出现的异议也缺乏有效表达反馈和诉求的渠道。要让内部规章制度充分发挥治理能效性，必须建立健全配套的监督机制，让决策权、执行权、监督权形成相互制约并协调运行的治理机制，通过监督机制及时纠正管理行为，使其在制度规定的轨道中运行，并积极反馈以协助制度的修正和更新。在制度中应明确规定方便师生表达诉求的多种途径和免责声明，并配合开发相应的开放平台，以打消群众的顾虑，从而通过监督机制的反作用来保障依法治校的实施。

四、社会治理共同体视域下推进高职院校依法治校的策略

我国高职院校治理在参照国外先进经验和汲取自身历史经验的实践过程中，已然步入了依法治校和依法治教的进程。我们要始终坚定社会主义发展方向，探究推进依法治校的策略，提升高职院校法治治理能力，加快法治治理现代化进程，逐步将治理制度优势转化为治理效能，确保高职院校各方治理主体发挥最大治理效能。

1.加强党的领导，引领依法治国。新时期要进一步推进依法治校，全面建设法治校园，提升高职院校法治治理体系和治理能力现代化的水平，必须坚持党对高校工作的全面领导，加强党建文化引领力和党建治理保障力，努力将党建文化融入校园法治文化，促进党建治理体系与法治体系交互运行，保证高校法治运行的社会主义方向，完善弘扬社会主义核心价值观的法律政策体系。这不仅是新时期高职院校依法治校的本质要求，更是高职院校深入推进依法治校的政治保证。

第一，加强高职院校党建文化引领力。党建文化是指中国共产党在长期的政治活动过程中所形成的具有自身组织特征的思想观念、行为观念、组织观念、价值观念等精神财富的总和。党建文化应当充分发挥引领作用，促进高职校园文化在正确轨道上良性发展，从而助推高职治理能力的现代化。高职校园文化要自觉坚持以党建文化为主导，加强与党建文化的交互融合，规范校园内各项事务活动，正确引导师生言行，约束教学行为，为高职院校正常运转提供良好秩序和保障。由于高职院校实行党委领导下的校长负责制，因此，校园文化建设必须以党建文化为引领，保证学校发展的社会主义方向，保证各种制度与执行的方向性和有效性，通过党委决策规范办学，并利用各种先进科技信息手段不断提高党委决策的民主化、科学化、高效化水平。同时，还应加强党建工作与企业文化、地域文化、行为文化及创业文化的结合，发挥基层党组织的先锋作用和党员的模范带头作用，提升校园文化的品位和内涵，为社会主义事业培养德智体美劳全面发展的社会主义事业的合格建设者和可靠接班人。

第二，加强高职院校党建治理，带动依法治校。深化教育体制改革，建设一流大学，推动高等教育事业的持续健康发展，要求高校必须加强党建治理，强化依规治党理念，以党内法规从严治党，高职院校也不例外。首先，要以党内法规为基本准则，强化民主集中制原则，严格遵循党章党规要求，将党建治理工作法治化、具体化、创新化，保证党的先进性与纯洁性。要坚持思想建党与制度治党相结合，坚定信念，保持政治自信，强化社会主义核心价值观的学习实践。其次，要结合立德树人的根本任务，抓好党内法规制度的落实，将依规治党与依章治校并举，通过塑造浓厚的法治文化，有效引导广大党员干部从思想上自觉自愿接受并服从党章规范，塑造良好的法治文化氛围，从而为依法治校制度的落实奠定稳固根基，从根本上保证依法治校的持续推动。

2.强化法治思维，建设法治校园。高职院校法治校园建设要求以人为本科学施策，即以“人”为立足点，渗透法治观念，培养法治思维，提高法治能力。法治校园建设本质上是人对高校内部治理结构和机制的建设。以人为本就是以保障各类权益为根本，以培养人才的法治素养为途径，为法治校园建设提供强大内驱力。

第一，注重法治思维培养。建设法治校园首先需要培养校园管理参与主体的法治思维，包括教师队伍法治思维和学生队伍的法治思维。一方面，学校行政管理人员需要增强法治意识，提高自身法律素养，严格按照学校规章制度依法行政，建立法治思维模式，运用法律逻辑思维来分析问题、解决问题。另一方面，广大师生也要知法守法，遵守学校规章制度，尊重法律，相信法律，积极行使法律赋予的权利，依法参与校园事务，在利益遭到侵害时能运用法律知识来保护自身权益不受侵害，学会运用法治思维来解决问题。学校应全方位加大法治教育宣传力度，通过网站、课堂、日常管理加大法治意识渗透，提高高职院校师生的法治思维。

第二，注重法治人才队伍建设。高职院校法治人才队伍建设有利于提高学校内部治理能力，推进法治校园建设，为全面深化教育改革提供具有较强法治素养的高技能人才，为实现全面人才战略、服务区域经济提供优质人才储备，为建立公平、公正、公开、高效的法治社会创造良好的人才环境。一是高职院校应当致力于打造一批具有较高专业法治素养的管理团队和教学团队。学校可以聘用具有法律专业背景的人才来扩充管理团队，从源头上把控管理队伍的法治水平。二是学校应针对不同层级的教师管理队伍进行不同标准、不同内容、与岗位职责相匹配的法治能力培养。这类培养一定要注意差别化，区别对应不同岗位、不同职别的培养内容，切忌搞标准化的统一范式。培养方式可以多措并举、灵活多样，将集中和自主、定期和不定期、面授和网授、校内和校外培养多重叠加，采用人性化操作模式，供参与人员自行选择。同时，要以目标内容为导向设定考核标准，达标者可继续升级下一阶段学习，未达标者则需要重修本阶段，从而有效提高学校教育管理团队的依法治校能力。三是高职院校要着力建设法治课程体系，不仅要将法治教育植入专业教学，还要将其作为一套完整的基础必修课程体系去建设完善，并结合专家讲座、法律讲堂、知识竞赛、实践模拟等形式，提高学生的法治意识，增强法治思维，让法治教育形成由“基础课普及—专业课精炼—实践课强化—多课堂拓展—競技赛考核”组成的连续进阶链条，并协同全社会力量培养具有较高法治素养的人才队伍。

3.强化民主决策，健全监督机制。全面推进依法治校，必须建立完善的法治系统，不仅包括宪法和相关教育法律法规以及高校制定的规章制度，还包括制度运行所必须依托的有效体制机制。目前许多高职院校存在运行体制机制上的弊端，使得已建立的法律法规无法合规高效地执行甚至形同虚设，这对高职院校的健康有序发展和法治校园建设是很不利的，急需加以改进。

第一，全方位建立民主决策制度。高职院校要进一步完善开放民主的决策制度，不断扩展民主决策范围，在决策形式上采取适应当下环境变化和科技发展的方式，在决策内容上也应及时根据学院发展需求和社会先进程度进行相应调整，精准定位现阶段与广大师生切身利益紧密联系的核心要务以及紧跟学院发展的重大事项，开发被社会广泛认同的最适合的民主决策制度。针对不同层级的事务，可以分别召开党代会、教代会、学代会、全院会、系务会等不同形式的表决大会，结合记名或匿名问卷、投票、谏言等方式，也可以通过校园网、公众号、社会网等全域开放形式面向社会大众。党的十九届四中全会提出坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，高职院校也要顺应趋势，协同全社会之力，调动各方积极性，在全社会范围内多层面建立民主决策制度，借全社会之力促进高校内部行政体制改革。

第二，政、企、校全面监督机制。依法治校的目的在于深化教育改革，使政府依法行政、学校依法办学，让办学行为合规化，让学术在民主公正、自由平等的氛围中融汇创新，推动现代化一流大学建设。这一目的达成必然要求建立长效监督机制，在学校内外形成各种有形和无形的监督，让政府、企业、学校共同成为彼此行为的监督者。要进一步推动政务公开、校务公开，建立线上线下双轨道监督机制。一是学校不仅要在校园网站上划出专门的监督板块，及时公开各项评审条件、评审程序、评审现场，对重大议决事项坚持执行透明公开甚至全程网络直播，还要在网站上开通权威举报热线而非学校内部热线，让监督机制以更加直接有力的方式支撑校园法制运行。二是社会各方包括政府部门、企业、学校要协同建立全方位监督系统，政府部门、企业也要在自己的网站公开业务往来高校的事务进展情况、相关业务资料等，便于社会大众跟踪了解详细动态，同时应增加对接不同部门的网络平台以进行全网覆盖监督。政府部门、企业与学校事务往来时应成立第三方监督机构，并可将第三方监督机构资质认定为社会法律事务从业组织机构，包括律师协会、律师事务所、教育法律委员会、司法部门等，让专业法律顾问团队为高职院校办学进行全程监督指导，让政、企、校成为依法治校共建共治共享的社会治理共同体，为依法治校的推进提供全面无漏点监督。

新时期高职院校要推进依法治校，必须遵循共建共治共享原则，发掘内部改革自主性、自觉性，勇于面对新形势，接受新挑战，培养可持续治理创新能力，探索自主治理机制，大力发展文化共育共治共享机制，完善民主协商、社会协同、公众参与制度，凝聚社会各方力量，提高高职院校法治能力。

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