岳俊杰

[摘 要]融资平台虽然拉动了经济，但是在发展中也面临着诸多风险，并且风险来自多方面。因此需要对融资平台潜在的风险加以识别，并采取有效措施强化融资平台的风险控制，以实现地方经济的健康发展。

[关键词]地方政府;融资平台;风险识别;风险控制

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.06.043

地方经济的发展离不开资金的支持。为了有效解决地方发展中资金紧张问题，许多地方借助融资平台来吸取社会资金，为了地方经济的发展提供资金支持。融资平台，地方政府投融资有很多好处，一方面帮助地方政府获取了很多资金，在某种程度上拉动了我国的经济增长，更提升了地方政府获取发展资金的能力。另一方面融资平台也面临着多方面的风险，识别潜在的风险并加以控制，有利于为地方式的稳定发展创造条件。

1 地方政府融资平台产生的背景

由于经济飞速发展，社会对于公共产品的需求也越来越多，已经不再满足于现在的这种基础设施，对于基础设施提出了更高的要求，地方政府在完善基础设施的同时，城市基础设施建设资金和投资商的投资需求不匹配，建设资金越来越少，地方政府财力是无法满足当今的条件的，所以为了进一步完善当前遇到的问题，地方政府首先需要结合自己的实际情况为广大投资商提供一个融资平台，来解决基础设施融资困难的问题。庞大的资金需求是地方融资平台诞生的主要原因。其次，我国财税制度的改革在某种程度上也促进了地方融资平台的诞生，由于我国法律为了维护融资的公平性，要求地方政府不可以发行地方证券，地方政府為了能够获得基础资金而衍生出投资平台。最后，政府官员GDP考核制度和金融危机不断深化的前提下，借助融资平台可以在一定程度上解决地方政府在基础设施建设方面资金缺乏的现实问题。

2 地方政府融资平台的主要渠道

2.1 银行贷款

地方融资的主要渠道是银行贷款。相关调查表明，当前地方融资平台与区域银行保持着紧密联系，从资金流向来看，融资平台的贷款也主要投向了地方政府。融资平台下拔的贷款项目依据还款性质来看可以分为三类 ：经营性项目的还款模式主要是依赖经营性还款项目，差不多25%;准经营性项目在某种程度上一部分会依赖财政还款;在地域分布主要集中于经济发达地区;在抵押方面，信用贷款的比例较低，因此融资平台的贷款还款有一定的保障。地方政府借助银行信贷融资，解决了地方经济发展中的资金问题，项目有了充足的资金。地方政府可以从银行以较低的成本、简化的程序来获得银行资金的支持。政府借助信用获得融资后成为拉动地方经济的有效方式。

2.2 债权融资

债券融资的主要方式有地方政府债券与城投债。地方政府债券政府名称冠名，利息和利率都是按照相关标准执行，依据相关规定，可在债券市场或证券市场交易。城投债的类型包括企业债、短期融资、中期票据等。城投债是地方政府融资规模主要渠道之一。城投债发行过程中也会出现一些问题，比如存在“过分包装”，评级被人为高估。部分地方政府为了提升城投债信用等级，会采取一些非法的手段，也就是会披露虚假信息、高估持有资产或伪造财务数据等，这些做法都在某种程度上增加了城投债的信用风险。另外，评级机构出于维稳的角度，为了维护和银行地方政府之间的关系，在某种程度上会对信用评级采用人为放大的方式，会积累风险。

2.3 信托融资

银信合作常用的方式是银行发行理财产品，或是在地方融资平台入股，将有限的资金投入政府指定的项目，这样做的主要目的是看准了政府支持性项目的利润，一旦持股期满时，由政府制定，按照约定的价格溢价重新收回股权。信托模式同城投债与“打捆贷款”等这类贷款类型相比是没有业绩的硬性要求的，利用这种途径政府不需要经过行政审批就可以直接贷款，尤其是一些地方政府没有办法申请城投债时，利用这种方式可以帮助政府退款融资渠道，解决资金问题。 政府基建类项目同银政信产品相比，避险效果更好，无论是在经济发展比较稳定的时期还是在经济下行时期，政府基建类项目都可以稳定进行。信托产品的融资成本最高，并且政府所能够使用的融资期限也是比较短的，无法进行长期持有，筹集规模也相对固定。

2.4 股权融资

就目前来说，很多大型企业已有了上市融资的资格，而上市公司在股利分配问题上还没有严格的市场和政策限制，因此上市公司采用股权融资是成本最低的类型之一，那么此时城投公司就可以不需要过多考虑市场和政策因素，直接按照自身盈利情况将股利进行分配，这样就减少了股利负担。但是股权融资这种方式也具有一定的弊端，比如说我国市场设定的企业上市门槛比较高，只有达到严苛要求的企业才能上市，上市之前需要经过诸多审核过程，有很多经营及发展情况都比较好但是没有通过上市审核的企业就无法上市，更不能利用股权融资满足企业的资金需求。股权融资会出现产权出让的问题，导致政府控制城投公司的力度减少。

3 地方政府融资平台风险分析

3.1 债务规模大

从平台的发展来看，数量在不断增多。依据银监会的数据，当前地方政府建立的融资平台数量已超过了万家。截至2017年年底，我国政府所负担的债务中，融资平台公司债务所占比重为37.44%，但是实际上出现了两个不同的问题：一是债务统计范围中未将融资平台全部纳入进来;二是即使是一些融资平台列入了债务统计范围内，但是一些融资平台的部分债务却未能在统计内。因此当前地方政府融资平台的总体债务远远要高于实际上统计出来的债务。

3.2 融资平台隐藏债务风险

相关调查表明，一些融资平台存在违规发行债券行为。部分地方政府将市政道路公园等具有公益性质的资产以及储备土地等违规方式注入融资平台，并以政府名义进行担保，在操作中借助财政资金偿还发生的债务。情况严重的地方政府与金融机构相互勾结，借助虚假材料实现贷款。有些融资平台的流动资金已现枯竭，存在较高的负债率，产生了潜在的债务风险。

3.3 融资平台缺乏造血功能

地方融资平台承担了帮助政府吸收建设资金的职能，但是一些项目难以实现现金流。比如道路绿化、广场景观为非经营性资产投资，不能产生经济收益，也不能交易变现。融资平台的偿债多借助于土地出让金或财政预算，许多平台采用借新還旧的方式，偿债能力不足。而随着拆迁安置成本的提高，土地出让净收入会减少，借助土地出让偿债增加了财务风险。

3.4 融资平台治理机制问题

融资平台的治理结构虽然沿用了公司制，但是主要成员由地方政府任命，有行政级别。行政化色彩非常浓厚。平台采用的政府性质考核机制难以适用于市场经济条件下的企业激励机制。融资平台的管理多注重政绩，而非效益。融资平台的决策失误是由地方政府来最后埋单，治理机制蕴含了风险。

4 政府融资平台风险控制建议

4.1 借助PPP实现公益事业投资

PPP模式采用了政府与社会合作的方式共同实现项目的开发，借助社会资本完成基础建设的融资与运营。在平台对存量债务加以偿还后，可以转为公益性质的实体企业，负责基础设施与公用事业的管理运营。此类性质的公益事业可以采用使用者付费的方式获得资金上的补偿，还可以采用特许经营权来面向社会使用方收费，这样平台公司可以获得部分“造血”能力，平台公司可以继续实现基建的社会功能。此外，还要实现公司制的运营方式，为社会提供高质量专业技术服务，实现自身业务的转型发展，还可以引入专业化服务机构以提供精细化服务，以提高当地的社会服务质量与品质。

4.2 通过兼并重组成为控股平台管理企业

部分政府区域内有较多的融资平台，可以采用政府牵头的方式实现平台的重组，实现平台间的兼并，业务相同或可以实现互补的平台在合并后可以组建为新的平台，变为综合性平台，平台整合后有利于实现资源利用的最大化，互补短板，有利于实现规模效应，降低运营成本。特别是对于供水、供热固定成本高的民生行业，相同业务的企业加以合并可以实现减耗增效，还有助于主管部门的管理，对口监管能提高监管效率。在平台间整合的同时可以考虑引入社会资本方进行国有企业混改，但需要注意的是平台企业间的股权并购涉及国有股权划拨等国有资产处置，应按照《企业国有资产交易监督管理办法》，履行国有资产评估、转让、信息披露的相关合规要求。

4.3 借助股权投资转为产业孵化平台

当前，政府通过产业转型与发展有助于改变传统条件下的基建融资方式，可以实现地方的产业升级。一些经济发达地区的地方政府已对平台公司加以转型，变为专门的基础建设公司，实现产业引导与资本管理。平台借助政府注资后可以继续进行融资投资，还可以与政府、银行、企业组成产业投资基金，借助股权投资来优化产业的发展，将政府机构引入投资平台，强化政府主导型的投资平台在投资中风险控制作用，借助政府参与来保证投资平台管理的规范性，合理引导企业在市场经济条件下实现资源的优化配置，保证投资机构与社会资本可以推动地区产业的发展，为地区的产业升级给予资金支持，实现对地方经济的推动作用。通过信托融资、债权融资或者是股权融资可以帮助政府项目撬动更多的银行贷款。

5 结论

随着城市基础设施建设规模的不断扩大，城市基础设施建设资金和投资商的投资需求不匹配，地方政府财力是无法满足当今条件的。为了解决地方经济发展中资金问题，融资平台得以出现。融资平台的建立具有特定的背景，在发展中潜在着一些风险，为了保证融资平台可以持久发挥作用，需要强化风险控制。地方政府要意识到风险控制的重要性，采取有效控制措施，将风险降低到最低水平，以利于地方经济的健康发展。

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