梅锐

摘 要：我国大力发展通用航空的今天，无人机等通用航空器在救援过程中发挥着越来越重要的地位，本文分析了通用航空去在突发公共安全事件中的应用及低空空域管理存在的问题及应对策略。

关键词：突发公共安全事件;通用航空;低空空域管理

突发公共安全事件指突然发生，造成或者可能造成严重社会危害，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。突发公共安全事件具有灾害性、突发性、复杂性、动态性等基本特点。在这类事件的应急处理中，我们需要选择机动性好、效率高的救援工具。

通用航空自1951年在我国诞生以来，功能由单一型向多用途型、多功能化发展。通用航空活动包括从事工业、农业、林业、渔业、矿业、建筑业的作业飞行和医疗卫生、抢险救灾、气象探测、海洋监测、科学实验、遥感测绘、教育训练、文化体育、旅游观光等方面的飞行活动。

一、通用航空在救援中发挥了重要作用

通用航空器具有起降灵活、能低空近距离飞临一些复杂地形等特点。世界各国在应对自然灾害或者突发公共安全事件时，广泛使用通用飞机开展救灾工作。在不同的灾害面前，通用航空器发挥着了高效决策支持、快速拯救人员、紧急输送物资的作用。

我们以812天津港大爆炸事故为例来分析通用航空器在突发公共安全事件中的作用以及低空空域在管理过程中存在的一些问题及对策。

812災害发生后，工作人员携带无人机迅速展开了工作。一是由联合指挥部组织召开协调会，无人机通过勘察飞行和爆炸毁伤评估来确定救援的空域范围，救援所需要的通用航空飞行器的机型、架数。二是派出专人在指挥部现场负责协调各类飞行事项，通过评估来提供救援任务的飞行计划;飞行任务结束后对一天的飞行情况进行小结。三是空管室对救援飞机的飞行计划给予积极的支持。保障各项设备的正常运行，实时发布救援期间的天气预报。四是积极协调救援空域。针对救援任务急、时限要求紧、飞行压力大的特点，联合指挥部及时召开内部协调会，决定救援期间所有飞行计划简化报批手续，上报飞行管制室。五是制定事故现场空域内无人机与有人直升机飞行高度分层管理。

二、在低空空域管理方面存在的问题

在这次爆炸救援中，无人机在救援方面起到了很重要的作用，但是低空空域管理方面也暴露出一些问题：

一是地方政府与军民航空管部门沟通协调不够。有些紧急任务飞行是由当地政府下达，但未能及时通告空管部门，导致空管部门对其飞行时间、线路、计划等不了解，无法正常调度，极易造成航空器危险接近或空中相撞。

二是缺少有效的监控手段。灾区作业的通用航空器多为“低慢小”目标，大都没有加装导航定位系统和电子身份识别系统，监控难度比较大，给救灾工作带来安全隐患。

三是黑飞问题突出。一些新闻、测绘、航拍单位，甚至个别外籍人士，使用无人飞行器在爆炸区上空进行违法拍摄。这些飞行器大都没有适航证、无线电执照和国籍登记证，操控员没有执照，也没有向空管部门申报飞行任务和飞行计划，严重干扰了灾区正常救援飞行。

四是航空法规不健全。目前，我国没有针对无人飞行器管理的专门法规，在无人航空器管理、低空空域使用申报、突发公共安全事件下的低空空域管理等方面缺乏法律规范，也导致了一些企业或个人擅自“黑飞”。

三、对策建议

为加强突发公共安全事件发生后对低空空域的管理，建议重点抓好以下工作：

一是建立低空空域管理协同机制。在突发公共安全事件后，建立低空空域管理协同机制尤为重要。军民航空管部门应在灾情发生后第一时间抽调人员成立空管应急指挥机构，实行联合办公，对灾区低空空域实施统一管理，统一调度;对灾区各类飞行器情况、航行情报、雷达、气象信息等统一管理，实现信息共享;飞行计划审定、飞行任务批复、飞行动态分析、飞行情报分析等要共同研究，统一部署，便于有效决策;空管部门要会同当地工商、公安、消防、武警、教育部门等对灾区的通航飞机、无人机实施联合管控，并根据各部门职责，赋予一定的管控职能，比如，地方军事部门牵头负责地面取证查处，公安部门负责对违法违规通用航空器落地后的秩序维护和现场处置工作，工商部门负责对未经批准私自生产销售的违法违规行为进行查处等。

二是建立非常状态下临时航空管制制度。我国幅员辽阔，地质条件复杂，气候异常多变，环境基础脆弱，经常遭受多种自然灾害的侵袭。此外，工业事故、公共卫生、公共安全事件也时有发生。在灾难发生时，低空救援是最高效、快速的救援方式。但根据我国现行的《通用航空飞行管制条例》，使用通用航空器和低空空域审批程序多，时间长，影响救援效率。因此，可借鉴汶川、玉树抗震救灾的经验，对非常状态下的航空管制做出规范，明确非常状态下的航空管制的基本原则、管理机构、职责分工、组织实施等问题，为依法管制非常状态下的航空活动提供法律依据。

三是完善低空监控能力。随着科技的发展，通用飞机和无人驾驶飞行器将会越来越广泛地运用于灾害监测、突发公共安全事件应急救援。为防止次生灾害的发生，飞行器自身的飞行安全尤为重要。因此，要加强对低空通用航空器的监控力度。一方面，要加快低空监视、通信设备的建设，提高空管系统对低空的监控能力;另一方面，要通过立法强制各类通用航空器加装必要的通信、导航、机载应答机等设备，利用计算机网络技术对飞行器进行实时定位、监控、跟踪，确保空管系统能有效监控各类飞行活动。

四是完善航空法律法规。应加快出台和完善国家各类航空法律法规，通过立法，理清相关部门职责，强化对通用航空飞行活动的监督管理，严惩违法违规者;要规范航空器的研制、引进和销售;要通过多种途径，加强对使用通用航空飞机、无人机从事应急救灾单位和个人的航空法律法规宣传教育;通航企业要定期开展从业人员航空法规培训;要建立通航企业飞行安全制度，增强从业人员知法守法意识;加大舆论宣传和飞行安全知识普及，鼓励社区居委会、个人对黑飞等违法行为进行举报。

四、结语

在我国通用航空快速发展的今天，通用航空器在突发公共安全事件的救援过程中将会发挥越来越重要的作用，低空空域的灵活管理将会进一步提高我们应急救援的能力。