薛佳敏，任 旭

(北京交通大学经济管理学院，北京 100044)

0 引 言

随着城镇化的不断推进与乡村振兴战略的实施，我国农村经济建设取得了飞速发展，但农村生态环境问题却日益凸显[1]。如何有效推进农村污水综合治理以实现宜居乡村建设，已成为我国社会经济可持续发展所面临的巨大挑战[2]。

与城市相比，我国农村的污水治理无论是在政府投入还是在治理效果上都存在较大差距，究其根源，在于我国农村的污水治理具有特殊性，简单地将城市污水治理模式照搬到农村并不能取得令人满意的效果[3]。一般而言，农村污水是农田尾水、农村工业废水、农村生活与畜禽养殖过程产生污水的总称。与城镇污水相比，农村地区由于区域分散、居民环保意识普遍欠缺等因素，其产生的污水水质波动大、排放范围广，这使得污水收集处理难度大、污水治理项目总投资与运行成本高而规模效应低[4]；其次，政府的治理与监管能力有限，与城镇相比在政策法律、财政投入、配套管网建设以及污水监测与排放监管等方面均存在严重不足[5]，同时农村缺乏专业技术人才，设施管护能力薄弱；此外，广大农民作为农村污水治理的参与主体，参与意识普遍薄弱，加上实时监督与即时治理渠道有限，基层的污水治理意见难以有效传递到项目决策层，导致污水治理项目绩效低下[3]。结合以上分析，可总结出农村污水项目主要有规模小、范围广、资金少、数量多、效益低、成本高、人才缺、监管弱等特点，这些特点也是当前农村污水治理项目推广实践中的障碍所在。

1 农村污水治理项目PPP模式分析

近年来，PPP(Public Private Partnership，政府和社会资本合作)作为一种提高公共产品供给效率、缓解政府财政压力的重要手段之一，越来越多地应用于农村污水治理领域[6]。为将PPP模式规范推广于农村水污染防治领域，国家先后发布了《关于推进水污染防治领域政府和社会资本合作的实施意见》、《农村人居环境整治三年行动方案》等一系列环境政策，试图通过创新治理模式构建农村污水治理的政社互动格局，以期突破农村污水治理中政府动员不足的困境。

PPP模式在中国农村污水治理领域的发展，有其内在必然性与逻辑一致性。首先，PPP模式可充分发挥社会资本在资金筹措与管理的优势，为农村污水治理提供资金支撑；其次，PPP模式将农村污水治理权利赋予社会资本，可有效解决农村污水治理主体缺位问题，有利于提高农村环境治理效率；再次，将PPP模式引入农村污水治理领域契合国家政策要求，政府部门积极引导和鼓励更多企业参与农村环境治理，为企业介入提供了制度支撑和市场空间，在很大程度上降低了企业的交易成本和地方政府的财政风险[7]。总之，PPP模式在资源配置、技术管理和明晰主体等方面具有效能性、整合性与合法性，逐步成为在农村污水治理领域克服政府失灵、市场失灵和自治失灵的有效模式[8]。国家政策导向下，各地政府对农村污水治理需求不断增强，越来越多的企业向农村污水治理市场发力，农村污水治理PPP项目建设前景广阔。

相较于农村污水治理PPP模式在实践中的广泛应用，学术界对它的理论研究却相对较少。当前对农村污水治理领域引入PPP模式的相关研究主要分为三类：一是研究农村污水治理的机制与对策，如陈润羊与德国洁[5]从理论上分析了农村污水问题产生的制度根源，并提出完善农村环保政策体系、构建农村环保筹资机制与覆盖农村环境监管空白三个着力点，从制度层面着手缩小城乡之间的环保差距；于法稳与于婷[4]基于农村污水治理的现存问题，提出应从制定科学规划、加强技术创新、选择适合模式、加大资金投入、建立完善机制、强化责任意识六个方面采取有效对策。二是从社会资本角度探究农村污水处理模式创新，如肖永添[6]通过研究得出由于人际信任与非正式规范的存在，社会资本在小范围污水治理中优势明显，同时可极大降低治理成本和监督成本，从而有效提高政府的治理能力；胡中应[12]研究得出社会资本能通过增强社会信任、健全社会规范和拓宽社会网络三种途径对农村污水来源进行控制与治理。三是研究农村污水治理PPP模式的可行性与有效性，如傅晶晶[10]提出通过建立具有一定排他性的产权制度、同侪生产模式以及金字塔型的规制策略，以提升PPP模式的可行性；杜焱强等[7]基于我国农村污水治理PPP模式的6个典型案例从效率、公平性和可持续性的角度对PPP模式的有效性进行剖析，研究发现，PPP模式在农村污水治理项目实践中面临诸多困境，如欠发达地区市场竞争不足、社会资本方过度以利润为导向而忽视社会责任、地方政府监管不足以及农民参与性不足等。

综上所述，当前研究较多局限于从实践与制度层面分析PPP模式在应对农村污水治理中政府与市场失灵困境中的作用，对其自身面临的直接或潜在风险缺乏系统梳理。而准确识别与分析项目风险，是农村污水治理项目PPP模式成功的关键所在[10]。鉴于此，本文以农村污水治理PPP项目为研究对象，通过文献梳理与德尔菲法识别出项目的风险因素，并运用ISM-MICMAC模型对项目的风险因素分层与归类，以针对性地为不同类别的风险提供相应的防范建议。

2 农村污水治理PPP项目风险因素识别

为辨识出影响农村污水治理PPP模式发展的风险因素，本文主要依据近三年发表的与之密切相关的16篇文献，初步辨识出18个共性风险因素。在此基础上，采用德尔菲法通过对20位在工程项目管理及农村污水治理PPP项目方面有丰富经验或研究经历的专家进行直接函询，并经过4轮专家意见，将初步得到的风险因素调整后，最终得到包含21个风险因素的项目风险清单，如表1所示。

3 基于ISM-MICMAC构建农村污水治理PPP项目风险模型

ISM(Interpretative Structural Modeling)是将要素间复杂模糊的关系转化为直观清晰的多级递阶结构的模型，MICMAC(Matriximpacts Cross-Reference Multiplication Applied to a Classification)则是通过系统中各因素的反应路径和层次循环分析其重要性与关联性的方法。农村污水治理PPP项目的风险种类繁多且存在相互作用关系，将ISM与MICMAC方法相结合，能对风险因素进行有效的层级划分与属性判别，从而进行风险因素评价。

表1 农村污水治理PPP模式的风险清单

续表1 农村污水治理PPP模式的风险清单

3.1 农村污水治理PPP项目ISM模型的构建过程

(1)建立农村污水治理PPP项目风险因素邻接矩阵。基于文献与专家意见，对表1所列的21个影响因素的相互关系按照有无关系两种情况分别赋值1和0，并用邻接矩阵A表示。

(2)生成农村污水治理PPP项目风险因素的可达矩阵。基于布尔运算，对矩阵(A+E)进行幂运算，并借助MATLAB工具得到描述元素间直接或间接影响的可达矩阵M=(A+E)5=(A+E)6≠(A+E)4。对比M的行列可知，F5、F14和F15行列对应的元素相同，表明3个因素对系统风险的作用等同，因此可看作一个因素，同理将F11、F12以及F17、F18分别看作一个因素。

(3)确定风险因素阶层结构。确定各个风险因素的可达集R(Si)、先行集Q(Si)和共同集T(Si)=R(Si)∩Q(Si)，并在此基础上对风险因素进行层次划分。具体的，根据规则Lj={Si|T(Si)=R(Si)；i=0，1，…，k}，确定最高层因素集；再将可达矩阵内最高层因素集所在的行和列划掉，继续求解剩余因素集合中的最高层因素；依次类推，直到所以因素级位划分完毕。在此基础上可进一步绘制ISM模型图，如图1所示。

图1 农村污水治理PPP项目风险因素的解释结构模型

3.2 基于MICMAC的风险因素分类

在运用ISM模型对农村污水治理PPP项目风险因素分析后，进一步使用MICMAC分析法进行矩阵迭代运算，计算出每个风险因素的驱动力和依赖性的数值，将各因素作为一个点绘制于直角坐标系的4个象限中，分别为自发集群、依赖集群、独立集群和联动集群，如图2所示。

图2 农村污水治理PPP项目风险因素驱动力-依赖性分类

4 农村污水治理PPP项目风险因素分析

4.1 风险因素递阶层次结构分析

由图1可知，风险因素ISM自上而下分为6个层级，且各层级因素之间存在递进关系，位于高层次的风险因素受低层次的因素影响。结合农村污水治理PPP项目的实际情况，本文将风险因素进一步划分为直接因素层、核心因素层与深层因素层。

(1)决策失误、审批延误、完工与资产不达标风险是处于最顶层的四个风险因素，是影响农村污水治理PPP项目的最直接因素，也是项目风险失控的主要表现形式，下级因素通过它们才能够影响农村污水治理PPP项目，意味着规避这四项风险是项目的最终目标。这些因素分别发生在项目评估、筹备、建设与移交阶段的最后一步，是项目运作的关键节点，因此，应将这4个影响因素列入重点监测范围。

(2)核心因素层是连接直接因素层和深层因素层的中间环节，在系统中起传递影响的作用，包括位于第二层至第四层的影响因素，基本覆盖了项目的全寿命周期。项目的融资、统筹规划、监管与施工安全风险位于第二层，市场预测、运营成本、运营管理、不可抗力风险位于第三层，运营技术、再谈判、收费回报风险位于第四层。这些因素主要通过三条传导途径影响农村污水治理PPP项目，其一是以政府为主要责任主体，即由于市场预测偏差导致的统筹规划不当；其二以社会资本为主要责任主体，即由运营技术不足、再谈判不成功与收费回报未达到预期三个风险因素通过对运营成本与管理两方面的影响进而造成监管缺位；其三则是由不可抗力风险引发的施工安全风险。

(3)深层因素层包括位于第五层的合同不合理、政策变更、政府失信、民众参与度低以及技术设计风险和位于第六层的合作单位选择不当的风险，这些风险因素主要发生在农村污水治理PPP项目的缔约与运营阶段。深层因素直接或者通过传递影响着其余各项因素，是项目风险系统内的根本因素，因此是农村污水治理PPP项目运行中需要关注的首要因素。

(4)在ISM结构模型中有三个强关联的风险因素集，分别是位于L3的运营成本与运营管理风险、位于L4的再谈判与收费回报风险与位于L5的合同、政策变更以及政府信用风险。强关联的风险因素集意味着内部风险因素之间相互影响，具有反馈效应放大的作用。因此在对农村污水治理PPP项目风险管理过程中，将强关联的风险因素集视为一个整体，可以有效提升风险管理效果。

4.2 风险因素MICMAC分析

由图2可知农村污水治理PPP项目的21项风险因素可归为自发、依赖与独立三个集群。

(1)自发集群中的风险因素有市场预测、规划统筹、决策、融资、施工安全、运营技术与不可抗力风险，这些因素驱动力和依赖性都较低、相对独立，不易受其他因素的影响，易于掌控。在ISM中，除决策风险属于直接因素外，其余风险因素均属于核心因素层，是风险控制中的主要内容。

(2)依赖集群中的风险因素有审批延误、完工、运营成本、运营管理、再谈判、收费回报、资产不达标与监管不当风险，这些因素受系统中其余因素影响较多，多处于解释结构模型的直接层与核心层的上层，可以通过对其关联风险因素的管理而被有效控制。其中再谈判与收费回报风险的依赖性与驱动力均较高，两因素之间具有相互影响关系，在ISM中位于接近深层的核心因素，因此应予以足够的重视，以缓解这两个因素的联合效应对系统的负面影响。

(3)独立集群中的风险因素有合作单位选择、合同、技术设计、法律政策、民众参与度低与政府信用风险，这些风险驱动力很强，对系统中其余因素的影响较大，位于解释结构模型的底层与核心层的下层，重视对独立风险因素的管控，可以对农村污水治理PPP项目的风险预防起到显著的效果。其中合作单位选择不当风险的驱动力最大，并且根据ISM分析可知，选择优质的合作单位可以有效推动对合同、法律与政府信用风险的控制，因此这是项目成功的关键因素。市场与技术设计风险的驱动力位于第三层，但根据ISM的分析结果可知，这两个因素是必须独立解决的关键性风险因素。

5 结论与政策建议

目前，对于农村污水治理PPP项目风险因素的分析缺乏一个清晰的层次，且往往忽略不同风险因素间的内在联系。本文通过文献梳理与专家经验识别了在项目运行不同阶段的21个风险因素，运用ISM模型分析了各风险因素的层次结构关系，再通过MICMAC方法分析风险因素的驱动力与依赖性，并对其进行分类。研究结果表明，导致农村污水PPP项目失败的风险因素间具有较强的关联关系，在进行风险管理时应分层次有重点管理，首先控制最根本的风险，再依次控制下一个层级的风险；风险控制的投入也应随风险层级而变化。基于此，提出农村污水PPP项目风险管理政策性建议如下：

(1)吸引并严格筛选社会资本，健全政策法律保障体系。首先通过多项目打包、捆绑其他盈利资源、设置污水保底量等政策优惠提升项目效益，结合宣传企业社会责任等手段引入足够数量且具备农村污水PPP项目运作能力的投标人，增强项目的竞争性；同时依据农村污水项目特点优化招标程序，选择具有较强融资、技术能力和较高信誉的社会资本方，以减少项目的融资、建设、运营维护风险以及项目公司违法违规风险等。政府部门应尽快制定适应农村污水PPP项目的相关政策法规，保护利益相关者的权益和PPP项目规范化操作和实施，增强社会资本方的投资信心。

(2)提高政府前期决策能力，合理设计PPP合同条款。农村污水项目数量多、规模小、范围广，政府部门应重视项目前期论证，做好项目的物有所值评价，建立并完善项目决策机制，避免政府决策审批风险；合同条款中应兼顾公私双方的权利和义务，通过明确争议解决途径、利益风险分配以及再谈判机制等条款规范双方行为。

(3)加强政府监管，调动民间参与积极性。应结合农村区域特征与发展需求建立对农村污水PPP项目的评估、考核与监督机制，并落实县乡两级农村环保主体责任，确保项目实效；通过宣传标语、广播、电视和乡村表演等途径加强农村环境保护知识的宣传，并结合典型示范引导教育，切实提高农村居民的责任意识与参与意识。

本文主要采用定性研究方法，对识别出的21个风险因素间联系程度未展开研究，在后续研究中，可以通过实证研究的方法进一步检验ISM模型中各风险因素的关联性及其作用机理，以弥补定性研究分析中的不足。此外，可以进一步结合实践经验研究风险应对的具体措施，以提高项目运作效率，促进农村污水治理PPP项目的顺利推广。

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