文| 刘立强

水库移民安置不仅是水利水电工程的重要组成部分，也是涉及社会、经济、资源等多领域的难点工作，还关系到移民未来生产生活，具有敏感性的综合工程。

水库移民安置基本情况

我国水库移民大多数是农村移民。水库在建设期间，淹没了大量的房屋、土地及生产生活设施，给当地群众的日常生活造成了极大影响。由于水库淹没了大面积的土地，土地资源紧缺的矛盾日益明显，在山区和丘陵地区，不合理的开荒及滥砍滥伐现象较为严重，使库区周边水土流失问题日趋严重。

据统计截至2014年底（以某地区为例），大中型水库域内搬迁64901人，其中农村原迁移民人口37932人，非原迁移民人口26969人。省内跨县迁入农村移民5052人，其中农村原迁移民人口2841人，非原迁移民人口2211人。库区和移民安置区基础设施薄弱，发展后劲不足，农村移民生产生活条件依然相对落后，移民与当地农村居民的收入水平和生活水平还存在较大差距。

水库移民特征

1.政策性。水库移民是指因修建水库而引起的较大数量的，有组织的人口迁移及社区重建活动。我国的水库移民一般都具有非自愿性，带有一定的强制性，由政府动员、组织、实施，在保证工程的建设的前提下进行的一种社会活动。是政府行为，而非市场行为。

2.补偿性。水库移民的补偿是移民安置的重要问题。水库移民作为社会的特殊贡献群体，为我国经济建设做出了巨大贡献，所以对水库移民进行补偿。移民补偿在国家制定的政策基础上，通过协商合理的进行水利工程收益分配，保证移民的损失能够得到合理的补偿。水库移民应该分享修建水库所产生的经济效益，使移民的生活逐渐恢复到搬迁地居民相同的生活水平，使库区和安置区经济均衡发展。

3.不稳定性。水库的修建对社会经济的发展起到促进作用的同时，也使搬迁移民失去了生产与生活的基础。搬迁也导致每个移民生活水平下降，从而出现一些影响社会稳定的事件。移民搬迁前对未来生活与就业的期望过高与搬迁后现实情况与兑现情况形成反差，会导致移民对搬迁的不满而发生上访现象。为了保证水库工程的平稳实施，政府需要出台更好的移民政策来确保移民满意。

水库移民的主要安置方式

水库移民安置工作是当前水利水电工程比较突出的问题，移民是否得到妥善的安置对水利工程的正常运转及库区的稳定起着决定作用。水库移民安置是实行开发性移民方针，强调农村移民应以农业生产安置为主，农村移民安置后应当拥有与安置区居民基本相当的土地等农业生产资料。不同的安置方式会产生不同的社会、经济和生态效应。根据是否迁移可以分为就地后靠移民安置和外迁移民安置，即土地安置和非土地安置相结合的安置的方式。

1.就地后靠移民安置。前期采取补助，后期生产扶持的办法，帮助移民改善或建立生产基地，提高生产能力和生活水平。就地后靠移民安置最大的因难，在于缺少可用于分配的土地。要充分考虑移民意愿，有条件后靠的后靠安置，无后靠条件外迁安置，多渠道，多门路分流的方式，以免留下遗留问题。

2.外迁移民安置。一般安置地的社会经济条件好，基础设施配套难度小，土地调整比较困难。新开方发土地，基础设施配套投资大，生产生活条件在短期内难以改变，通过发展产业致富任重道远。

移民安置存在的问题及措施

从建国至今，水库移民安置，由过去“先移民，后安置”的做法，逐渐出台一系列移民后扶持政策。如国务院为加快库区和移民安置区发展出台了国发[2006]17号文件和《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》加大对大中型水库移民扶持力度，使移民的生产、生活状况得到极大的改善，为库区发展提供了政策法规保障，满足了移民生存和发展的需求。移民安置工作是移民的前端，是后扶工作的基础，是库区稳定的源头。

1.水库的建设对地区发展起到促进作用的同时，也产生了一系列的社会问题。水库的建设淹没大量土地及其他生产资源，使移民失去了原有的田园、房屋、资产等私有财产，这些是很多人赖以生存的物质基础，基至是几代人生活的家园，是人们对生活的精神寄托所在，为了保证水利工程进行有序的建设，实行科学的、合理的安置方式，能减少许多不必要的问题。移民安置工作主要涉及项目法人、政府、移民，三方各自站在自己的角度想问题。可以说，移民是三方中的弱势体，移民安置管理是各方利益的博弈调整平衡的过程。实践证明，科学把握利益这一核心要素，最大限度的让利于民，是做好移民安置工作的重要法则。

2.安置区基础设施仍需加大建设与改善。许多大中型水库的建设周期长，移民安置后没有马上得到生产扶持，使移民生产生活水平没有及时得到恢复，而且缺乏后续的投入。部分偏远乡、镇农村道路标准低，移民生产、生活恢复困难等问题依然存在。积极引导搬迁移民进城、镇和中心安置村，充分利用当地设施条件，加强移民新村建设和社区化管理，促进移民向城市化，市民转移。完善基础设施，提高社会事业水平，开展生态环境和居住环境建设，加强环境保护，建设社会主义新农村。

3.大中型水库后扶政策影响的群体。大中型水库转为非农的人口；小型水库移民群体；大中型水库淹地不搬迁人口。上述群体认为应该像核定大中型水库移一样纳入国家的后扶人口，享受直补政策。受影响群体曾经直接或间接为水库建设作贡献身，因不属于国家有关政策的界定，而未享受直补政策。坚持以项目扶持的方式 ，以切实解决连带群体的实际困难为出发点，对影响群体的帮扶力度，按照轻重缓急的安排原则，解决受影响群体急需解决的困难。

4.上级部门对移民技能培训重视不足，移民对技能培训也不感兴趣。技能决定生存，由于移民技能培训仅限于技术理论层面，而且培训内容比较单一，不能全面覆盖。移民受教育程度偏低，又缺乏现场观摩和操作指导，对于生产技能培训较少，实际效果不大，使培训没有达到最终的目的。针对上述分析，技能培训应该覆盖生产前、生产中、生产后各环节，按照环节和流程进行系统培训，贯穿生产全过程。为了夯实培训效果，加强服务队伍建设，组织专业技术人员帮助移民解决生产中遇到的技术难题。根据自身的发展，因地制宜的开展培训项目，最终通过培训使移民能够熟练一种以上农业实用技术，并进一步拓宽就业和增收渠道。

国外水库移民安置管理

我国由于水库移民安置工作涉及范围比较广，关系到社会稳定，因此地方政府在水库移民安置中扮演着重要角色。移民安置工作实行政府领导，县为基础，坚持分级管理，落实岗位责任制，明确负责的人权限，项目法人参与的管理体制。

美国、日本等发达国家在水库移民管理已逐步走向成熟模式，其中比较突出的特点是极为重视移民的合法权益，走市场化道路，政府在移民安置中只是扮演着配角。

1.美国。在西方发达国家普遍采用平等协商的民法方法为主，公益征收的强制手段为辅。美国根据水利工程项目主管部门不同，分为政府负责项目和业主组织建设工程。政府只负责建设公益性项目，此类项目的搬迁具有强制性，政府是重要角色。而业主组织建设的工程，大多数是情况下是业主负责去买土地分给移民，并建好房屋和其他的基础设施。由于民众的参与程度比较高，机制完善，政府在移民安置中只扮演配角，建设的工程者与搬迁居民讨论补偿、搬迁等问题。

2.日本。日本的水利水电工程建设获得批准后，建设单位首先向有关行政机构、县政府和其他地区政府，以及受益团体作解释。然后和当地居民对征地补偿、移民安置、生产开发、技能培训、环境保护等一系列问题进行讨论，最终达成水库修建的协议。日本的民众参与机制非常健全，在交涉过程中，当地居民往往组成一个或许多“大坝对策协议会”、“同志会”等组织，与当地政府、建设方面进行谈判、交涉。在工程规划阶段，鼓励水库移民参与表达意见。民众组织在重新安置原则的前提下，尽可能按照民众的意愿实施。因此协商也多次进行，达成一致要花费许多时间。

结语

总之，水库移民是世界性的难题，安置工作历来是移民工作中的重点和难点，要想维护库区的社会稳定，不断加强政府管理水平，完善移民安置方式，提高移民生产生活水平。借鉴国外成熟经验可逐步落实“开发性移民”政策，建设美丽的家园。